Desde el punto de vista del buen funcionamiento de los mercados, la aplicación de tasas e impuestos debe estar orientada a la corrección de externalidades negativas o costes no internalizados por los agentes que las generan. En este sentido, la aplicación discrecional y asimétrica de políticas impositivas sobre determinados actores económicos no solo no contribuye a resolver fallos de mercado o corregir ineficiencias sino que puede introducir una mayor distorsión y elevar la incertidumbre en el entorno económico.
En el caso concreto del aprovechamiento de la energía nuclear, las empresas propietarias de las plantas responden cada año, como el resto de agentes, a sus obligaciones fiscales (Impuesto de Sociedades, IBI, IAE, tasas diversas, etc.), a la vez que el marco regulatorio vigente articula la asignación anual de fondos adscritos tanto a la mejora de la seguridad como a cobertura de la responsabilidad derivada del tratamiento de los residuos asociados a este tipo de generación.
Efectos a corto y medio plazo
Conviene por tanto reflexionar sobre si la situación financiera y presupuestaria de algunas comunidades autónomas puede convertirse en la excusa para gravar la producción eléctrica de las centrales nucleares situadas en su territorio. La sencillez de la medida recaudatoria enmascara unos efectos a corto y medio plazo que serían contraproducentes.
El nulo coste frente al electorado y la coartada de la presunta sobre retribución que recibe la energía nuclear contribuye al atractivo recaudatorio de la medida. Además, las centrales no pueden desplazarse, no hay por tanto riesgo de deslocalización ante un entorno impositivo penalizador. Igualmente, no hay riesgo de ahuyentar del territorio la construcción de la siguiente generación de centrales nucleares, ya que no hay previsto incrementar la potencia nuclear con nuevas centrales.
Sin embargo, para valorar sus efectos hay que tener en cuenta todos los factores, tanto a largo como a corto plazo. En primer lugar, es preciso considerar que la imposición de tasas adicionales a actividades económicas representa una alteración de las reglas del juego, precisamente en un contexto internacional en el que, de manera creciente, la capacidad de un país o de una región para atraer proyectos de inversión está directamente vinculada a su seriedad fiscal y a su estabilidad regulatoria. Si bien los gobiernos regionales o locales de las zonas de elevado crecimiento económico pueden permitirse en algunos casos una interpretación unilateral de los impuestos y las tasas, a modo de peaje a las empresas que deseen aprovecharse de su localización, no conviene ignorar que las guías y clasificaciones de doing business, que sirven de referencia para las multinacionales, tienen muy en cuenta la seguridad fiscal de cada país, y la discrecionalidad con la que actúan los diferentes niveles de gobierno con soberanía para establecer tributos.
Por muy tentador que sea aumentar la fiscalidad a instalaciones cautivas, es indiscutible que es una política fiscal e industrial cuanto menos discutible. El mejor aliado de la recaudación fiscal es el crecimiento económico, y no hay crecimiento sin inversión. Las centrales nucleares son instalaciones intensivas en puestos de trabajo estables a largo plazo, de formación especializada, y por tanto de alto valor añadido. Además del notable empleo directo que incorporan, presentan un efecto especialmente intenso en términos de empleo indirecto, pues su cadena de suministro regional y local es larga y ramificada.
Desde la perspectiva económica, las centrales nucleares son un activo que genera importantes recursos para su comunidad autónoma, tanto directamente fiscales, como derivados de actuaciones en el entorno local asociadas a programas de desarrollo, medioambientales y educativos, entre otros.
Larga vida a las centrales
Desde un punto de vista de ingresos directos e indirectos para una Comunidad Autónoma, la mejor estrategia para rentabilizar las centrales nucleares en su territorio es promover una vida lo más extensa posible de las mismas. La experiencia de Garoña es representativa de las dificultades para materializar un plan de dinamización alternativo que permitiera compensar en empleo y actividad económica los efectos del cierre de la central. El mejor plan de dinamización ha sido sin duda prorrogar la vida de Garoña.
Con la actual crisis se ha evidenciado que los ingresos fiscales que proporcionan las centrales nucleares a las administraciones de su territorio son absolutamente independientes del ciclo económico. No obstante, estas plantas requieren constantes inversiones, que se verán acrecentadas tras los tests de resistencia que aconsejaron los efectos del terremoto en Japón de marzo de 2011 en la central de Fukushima. Así pues, el impacto del aumento de la fiscalidad de las centrales nucleares se sumaría a las mayores inversiones que se les están exigiendo en cuanto a seguridad. Todas las centrales nucleares españolas aprobaron las pruebas de resistencia a las que se sometieron a finales de 2011, y aunque no se identificó ninguna deficiencia relevante en seguridad tendrán que afrontar inversiones adicionales. Las autorizaciones periódicas de funcionamiento van a ser también más exigentes.
Tampoco hay evidencia en los resultados de las empresas que las centrales nucleares sean unos activos extraordinariamente rentables para sus propietarios y las sociedades titulares de las centrales nucleares no muestran en sus cuentas de resultados beneficios extraordinarios o desproporcionados al capital invertido. Aunque, de acuerdo con la normativa de mercado, la producción eléctrica nuclear se retribuye al coste marginal (más caro) del sistema, la centrales nucleares hacen sus ofertas a precio cero, por lo que no ha sido inusual que, en las horas de menor demanda, el precio marginal del pool eléctrico y por tanto la retribución a las centrales por su energía fuera precisamente cero. Y, en todo caso, el marco fiscal autonómico en modo alguno puede convertirse en la palanca de ajuste y reforma del vigente sistema de casación del mercado eléctrico.
Finalmente, una nueva tasa impositiva a la producción nuclear obligaría a las empresas a buscar ahorros en otras partidas que mitiguen parcialmente el efecto en resultados. Por supuesto, las inversiones en la propia central son intocables, por lo que los presupuestos más constreñidos probablemente se trasladarían a las actuaciones que la centrales realizan sobre su territorio de influencia en cuanto a modernización de infraestructuras, patrocinios y otros programas de orientación social, precisamente aquellos que presentan mayores efectos positivos sobre el entorno regional.
Arturo Rojas y Diego Vizcaíno, socio y consultor de Analistas Financieros Internacionales (AFI).
