Madrid
La creciente subida del precio de la luz está siendo objeto de constantes comentarios en las últimas semanas, muchos de los cuales achacan dicha circunstancia a los impuestos que gravan la electricidad. En esta tribuna abordaremos aquellos elementos de la factura eléctrica que tienen carácter tributario; sin embargo, con carácter previo nos referiremos también a otros elementos que forman parte del precio.
El precio final de la factura eléctrica está formado por tres elementos básicos: costes de producción; peajes y otros cargos e impuestos.
Con carácter general, para los pequeños consumidores los costes de producción se determinan libremente en el mercado mayorista por confluencia de la oferta y la demanda, en un sistema marginalista. Sin embargo, en el pool eléctrico Español tienen un peso relativamente alto determinadas materias primas -como el gas natural- de las que nuestro país carece en cantidad suficiente para abastecer el sistema y que requiere de su importación, lo que determina que el encarecimiento de dichas materias primas se traduzca en un incremento del coste de producción, siendo relevante que dicho encarecimiento de las materias primas, por lo general, obedece a factores geopolíticos que no es posible controlar. Adicionalmente, la producción de energía mediante tecnologías que usan combustibles fósiles ha contribuido al
encarecimiento de la factura debido a la internalización del coste de los derechos de emisión.
El segundo de los elementos que se incorporan a la factura está compuesto por peajes (por el uso de la red de distribución) y diversos cargos, que pueden representar hasta prácticamente la mitad de la factura eléctrica. Para comprender el origen de estos cargos hay que recordar que en España el sistema eléctrico debe basarse en el principio de sostenibilidad económica del sistema (los ingresos deben ser suficientes para cubrir los costes y un margen razonable).
Una gestión perfecta del sistema llevaría a que todos los costes se repercutieran a los consumidores. Sin embargo, existen desajustes. Desde un punto de vista técnico, la estimación de los ingresos se realiza en atención al precio de generación y del consumo esperado, de manera que desviaciones en el precio o en el consumo reales respecto de los estimados determinan desajustes por comparación con los costes.
También la decisión política de no repercutir en la factura de la electricidad la totalidad de los costes del sistema tiene impacto en la generación de costes adicionales. La motivación de esta decisión es diversa, desde controlar el IPC hasta proteger a consumidores y a la industria electro-intensiva. Cuando esta situación se reitera en el tiempo da lugar a una deuda estructural -el déficit de tarifa-. En España, el déficit de tarifa se prolongó durante varios años hasta 2013, de forma que en las facturas posteriores se repercute parte de este coste para sufragar la deuda contraída por el Estado frente a las eléctricas.
Otro cargo adicional es el ocasionado por las llamadas primas a las renovables, que constituyen esencialmente una subvención más o menos encubierta a la generación de electricidad por medio de determinadas tecnologías.
Nos referimos a continuación a los impuestos que gravan la electricidad. Con objeto de paliar el déficit de tarifa, en el año 2012 se creó el Impuesto al Valor de la Producción de Energía Eléctrica (IVPEE), que grava al 7% la generación de energía. Este impuesto es soportado por los generadores (sin reflejo inmediato en la factura), si bien en todo o en parte será repercutido como mayor precio de la energía que se vierte en la red, ocasionando un aumento del coste de la energía. De hecho, hasta en dos ocasiones se ha suspendido este impuesto, precisamente en 2019 y en 2021, en los que el precio de la energía ha llegado a máximos históricos.
El IVPEE es un impuesto cuestionable. En primer lugar, una vez que el déficit de tarifa constituye un problema estructural, se debate si tal deuda debiera ser financiada a través de los Presupuestos Generales del Estado. Además, no fomenta la creación de nuevas instalaciones de generación en nuestro territorio, sino la importación de productores extranjeros, lo cual constituye un freno evidente al desarrollo del sector. Esta circunstancia vendría a acentuar el incentivo ya existente de la importación de energía más barata de países limítrofes (por la ausencia de costes adicionales asociados a la emisión de gases de efecto invernadero, en Francia por la existencia de un parque mayoritariamente nuclear y en Marruecos porque no existen penalizaciones por emisiones), por la ausencia de un mecanismo de ajuste en frontera para el IVPEE. Finalmente, y atendiendo a la agenda política y fiscal de la UE, no parece sostenible un impuesto a la generación que no discrimine por tecnología. Recuérdese que el IVPEE grava por igual la producción por centrales nucleares o por parques de renovables (que no producen ninguna emisión directa) que por plantas de producción a partir de combustibles fósiles.
El IVA (al 21%) y el Impuesto sobre la Electricidad (5,1127% con importantes reducciones para industrias electro-intensivas) son los impuestos que sí tienen reflejo en la factura y que han sido objeto de reducción a través del reciente Real Decreto-ley 17/2021 de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada de precios del gas natural en los mercados minoristas. La decisión de reducir estos impuestos tiene, sin duda, un impacto directo en el coste final de la electricidad mientras se mantenga tal reducción, si bien también produce una pérdida de recaudación. Cabe pensar si, en el momento actual, existe margen suficiente para absorber dicha reducción, precisamente por el aumento de recaudación que se ha producido a través de las subastas de derechos de emisión (recuérdese que el sector eléctrico tiene que abastecerse de los citados derechos mediante subastas, generando ingresos al Estado), debido al incremento del precio de tales derechos (por encima de 60 euros/tonelada).
En todo caso, la modificación del IVA en la factura eléctrica (y no en el resto de los productos generadores de energía como los derivados del petróleo y el gas natural) puede provocar una distorsión en la competencia, con efectos posiblemente perniciosos.
Finalmente, merece la pena fijarse en otras medidas en el ámbito impositivo que se están barajando con objeto de controlar el coste de la electricidad. Se está discutiendo la posibilidad de eliminar el coste de las primas a las renovables de la factura eléctrica para cargarlo en el precio de los hidrocarburos. Quienes defienden esta medida la justifican sobre la base de que los consumidores son los inductores del consumo de energía (no solo eléctrica), por lo que todo consumidor (tanto de energía eléctrica como procedente de derivados del petróleo) debe financiar dicho coste. Obviamente esta medida abarataría la electricidad pero incrementa el precio de los productos derivados del petróleo, con lo que estamos tapando un agujero pero creando otro.
También se baraja la posibilidad de modificar la imposición en función de la emisión de gases de efecto invernadero, lo cual es coherente con los objetivos de descarbonización. La modificación debería plantearse no solo en fase de producción (en la que aplica el IVPEE) -para el caso de que este impuesto debiera pervivir- sino también en la fase de consumo (lo que afecta al Impuesto sobre la Electricidad). Sin embargo, este debate se antoja profundo, por cuanto una imposición verde que premie tecnologías no contaminantes incluiría también las centrales nucleares -recuérdese, no emisoras de CO2-, que causan rechazo en determinados sectores sociales y políticos. Además, seamos conscientes de que la utilización de tecnologías renovables implica un coste adicional -tanto por ser menos eficientes como por depender de factores climáticos que no se pueden controlar- respecto de otras tecnologías convencionales, lo que sin duda no será un elemento que beneficie la reducción de la factura eléctrica sino más bien todo lo contrario. Es un debate para el que sería oportuno un acuerdo transversal con pleno conocimiento de las ventajas e inconvenientes que cada alternativa conlleva.
Se habla también de la creación de impuestos adicionales a las nucleares e hidráulicas (que ya vienen soportando imposición desde 2012), lo que plantea ciertas dudas desde un punto de vista de la mencionada transición ecológica, dado que estas tecnologías pueden considerase energías verdes, si bien el rechazo de diversos sectores a las mismas se justifica fundamentalmente por los residuos -en una- y por el impacto ecológico -de la otra-.
La solución dista de ser sencilla. La ambientalización de los impuestos en el sector energético, y más concretamente en el eléctrico, es cada vez más utilizada como instrumento para incentivar determinadas conductas en detrimento de otras. Esto es una muestra más de que la fiscalidad se utiliza cada vez más como instrumento regulatorio y no sólo financiero destinado a sufragar los gastos públicos. Contribuir a los objetivos de otras políticas (sociales, económicas, energéticas) constituye una funcionalidad cada vez más estructural de la política fiscal. Evidentemente, las distorsiones económicas y diferencias de trato fiscal deben estar justificadas y ser proporcionadas para ser constitucionales y acordes con el Derecho de la Unión Europea y de los tratados internacionales.
