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¿Cuánto vale expropiar un terreno rústico?

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Lucía Sicre
8/08/2011 - 11:35
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Si el propietario de un terreno rústico ubicado en una zona en la que se ha planificado la construcción de una carretera o aeropuerto sufre la expropiación de su parcela para dar cabida a la nueva construcción, ¿cómo debe calcular el Estado la suma con que recompensar al afectado por su pérdida?

Hasta hace unos años los jueces mantenían la tendencia de valorar ese suelo, de cara a fijar el justiprecio, como suelo urbanizable, aunque aquella no fuera su naturaleza formal. Una solución que obligaba a compensar en mayor medida al expropiado y que, enmuchos casos, enriquecía al propietario al valorarse su terreno no por lo que valía realmente, sino por lo que podría valer en un futuro. Sin embargo, el Supremo ha ido acotando esta doctrina para reconocer el derecho a beneficiarse de este cálculo sólo cuando se espere crear ciudad a raíz de la expropiación.

Una nueva sentencia, dictada en relación a una finca expropiada para las obras del Aeropuerto de Burgos, se suma a las que vienen defendiendo esta doctrina. Se trata de una cuestión que arrastra una ya clásica polémica, especialmente teniendo en cuenta la gran diferencia que supone una u otra valoración: en este caso, mientras que en instancia se valoró el justiprecio en 2.570 euros, el Supremo fijó la suma, finalmente, en 54.241 euros.

El fallo, dictado el pasado 5 de julio de 2011, viene del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León y resuelve estimando la pretensión del expropiado, que alegaba una incorrecta valoración de su terreno precisamente por haberse considerado éste como suelo rústico a efectos de pago. Su alegación se basó en la llamada doctrina de los sistemas generales: en principio, un aeropuerto se considera un sistema general -es decir, aquel que, sin perjuicio de la clasificación del suelo, es destinado por un Plan de Urbanismo al establecimiento de elementos públicos para el desarrollo urbano-, con una función estructural, además, "esencial y determinante del desarrollo urbano de la ciudad", motivo por el cual debía valorarse el terreno como urbanizable, al ser una zona que, previsiblemente, crecería de forma urbana.

Así, el afectado entendió que la interpretación contraria vulneraba "tanto la legislación como la jurisprudencia existentes y aplicables al caso." Y ello porque existe una "doctrina establecida desde enero de 1994, relativa a la valoración de los sistemas generales y de otras infraestructuras en suelo no urbanizable", en la que se concluye que ese suelo "debe valorarse como suelo urbano o urbanizable, pero en ningún caso como no urbanizable, aunque estuviera clasificado como tal".

'Crear ciudad' como criterio

La propia sentencia aclara y acota desde el principio dicha doctrina al establecer que, aunque la regla general es la valoración de los terrenos según su clasificación urbanística, "nuestra jurisprudencia ha sentado que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a crear ciudad, salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su calificación como urbanos resulte obligada".

Una condición que se cumple en este caso, ya que se trata de una obra de aeropuerto, lo que constituye "un sistema de equipamiento eminentemente dotacional de carácter local y de naturaleza urbana", tal y comosientan los criterios de la Ley del Régimen del Suelo. Y es que el Supremo ha generalizado la pauta de atenerse fundamentalmente al objetivo y destino primordial de la expropiación, que, en este caso, es "el adecuado desarrollo urbanístico y logístico de la ciudad de Burgos".

Son muchos los fallos dictados por el Supremo en este sentido para distintas obras de gran calado, como la de la Autopista de PeajeMadrid-Navalcarnero, la Autopista Sol-TramoEstepona-Marbella, o la Variante Ferroviaria de la Línea Madrid-Hendaya en Burgos.

El caso de Barajas

Pero en materia aeroportuaria, el paradigma fue el caso de la ampliación del Aeropuerto madrileño de Barajas: la jurisprudencia en aquel momento logró que se incrementaran exponencialmente los justiprecios pagados a los afectados por las expropiaciones, y sentó un precedente a la hora de considerar los aeropuertos como sistemas generales con carácter urbano. Precisamente la doctrina sentada por las sentencias relativas a Barajas fue la invocada por la protagonista de la sentencia sobre el Aeropuerto de Burgos.

Una larga serie de fallos relativos a la ampliación de aquel aeropuerto explicaban que lo razonable es que una construcción de estas características se lleve a cabo en zona alejada al casco urbano y, por lo tanto, usando normalmente terrenos rústicos, "por exigencias obvias de espacio y seguridad". Pero el hecho de que éste se encuentre lejos de la zona urbana no significa que se deba dejar a un lado el hecho de que "cuando una ciudad mejora sus comunicaciones,mejora también su potencial económico y las condiciones de vida de sus habitantes".

Además, se reconoce en estos fallos que no es infrecuente que alrededor de un nuevo aeropuerto surjan zonas de industrias y servicios, lo que provoca un ulterior efecto multiplicador de la expansión urbana. "Es escasamente discutible, por ello, que un nuevo aeropuerto es un modo de expansión urbana".

Sin embargo, el hecho de que se proyecte una obra de gran escala, como lo es una instalación aeroportuaria, no es sinónimo de que se prevea un crecimiento urbano, por lo que esta valoración puede peligrar en algunos casos. La cuestión fue acotada, entre otras, por una sentencia del Supremo de 9 de abril de 2010 -existe una segunda para un caso idéntico-, dictada en relación a una expropiación en el marco del proyecto 'Construcción de Instalaciones Aeroportuarias de la provincia de Castellón', en la que se estableció que existe la posibilidad de que ciertos aeropuertos, por su ubicación y por la finalidad para la que han sido construidos, no contribuyan a crear ciudad.

Se trata de una cuestión excepcional, tal y como afirma el propio texto, del que fue ponente el magistrado Díez-Picazo Giménez. La sentencia sienta que, en este caso, el terreno expropiado debía valorarse como suelo rústico, algo que ocurre cuando éstos no están específicamente vinculados a una determinada ciudad o área metropolitana. Si esto ocurriera, habría que concluir que, como excepción a la regla general, "ese aeropuerto no es una infraestructura que ayuda a la expansión de la ciudad y, por tanto, los terrenos rústicos expropiados para su construcción no habrán de ser valorados como si de suelo urbanizable se tratase".

En resumen: no puede descartarse que se produzcan casos en que no exista la expectativa razonable de que la construcción del nuevo aeropuerto traiga consigo inmediatamente una transformación de su entorno en suelo urbanizable.

La nueva doctrina

La doctrina ha ido asentando, de este modo, diversos criterios de aplicación a lo largo de los años en función de las peculiaridades de cada tipo de construcción. Todo ello partiendo del origen del cambio: la nueva redacción del artículo 25 de la Ley del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998, introducida en 2002 a raíz de la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, de 30 de diciembre de aquel año. Según este precepto, en su párrafo segundo -en el que se basa el cambio doctrinal- "la valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran".

Una redacción que puede llevar a concluir que los terrenos expropiados para dar cabida a sistemas generales deben dejar de valorarse como suelo urbanizable para serlo por su naturaleza no urbanizable, si es que se encuentran en este tipo. Los tribunales, ante ello, han matizado esta idea a través del criterio del destino urbano o no de la tierra expropiada, con el fin de alcanzar una indemnización justa.

Así, la nueva doctrina sienta también que, ante la tendencia anterior -que era la de considerar que siempre que nos encontrásemos ante un sistema general, el terreno debía valorarse como urbanizable-, deben establecerse ciertos matices: no es acertado que, por el mero hecho de que una obra aparezca nominalmente designada como sistema general, se deba aplicar la doctrina jurisprudencial sobre valoración de sistemas generales como suelo urbanizable. Y en sentido contrario, tampoco es trascendente que un Plan General no considere cierta obra como sistema general para que su terreno se valore como urbanizable. En esta última línea apunta una de las sentencias para la ampliación del Aeropuerto de Barajas, dictada por el Supremo de 26 de febrero de 2004.

En definitiva, tal y como señala la sentencia del caso del Aeropuerto de Burgos, "no todos los terrenos expropiados para ejecutar infraestructuras o servicios tendrán que ser valorados como suelo urbanizable, como tampoco lo tendrán que ser necesariamente en toda la extensión de la infraestructura". Hay que atender a las circunstancias de cada caso en cuanto a su contribución a conformar la estructura urbana.

Distribución de cargas

En torno a esta idea, y en una interpretación amplia del artículo 25, la jurisprudencia ha ido vertebrando ese criterio de creación urbana, que se perfila como el más justo al basarse en que, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, ello no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable.

La idea es relativizar criterios y atender al caso concreto, de forma que las clasificaciones del suelo, tanto por su calificación como por su pertenencia a una u otra zona, no determinen de forma estanca su valoración de cara al justiprecio. En esta línea, por ejemplo, la jurisprudencia afirma que el hecho de que una infraestructura tenga carácter supramunicipal no significa que no pueda incidir en la ordenación urbanística.

El leitmotiv de esta doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, de tal modo que, en algunos casos, de no valorar los terrenos expropiados comourbanizables, sus propietarios se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus terrenos.

Por lo tanto, "esta doctrina parte del criterio legalmente establecido de valoración del terreno expropiado conforme a su clasificación urbanística [tal y como recoge el citado artículo 25]", pero, a la vez, teniendo en cuenta que la idea es atribuir a los distintos propietarios la carga en proporción a sus participaciones de forma que el sacrificio de la expropiación sea proporcionado, y sin que el expropiado tenga que soportar de manera singular o absoluta el sacrificio patrimonial que se le impone en beneficio de un determinado entorno urbanístico.

En definitiva, la idea es mantener ese principio esencial de proporcionalidad, que es lo que "ha llevado al desarrollo de esta doctrina" precisamente "con el objeto de superar las previsiones formalmente recogidas en el planeamiento, o la ausencia de éstas, cuando es otra la realidad material de la situación en que se encuentran los terrenos expropiados" y con ello el sacrificio que realmente supone para el expropiado la privación legal de sus bienes. Una cuestión que "no puede desconocerse a efectos de la valoración, bajo pena de cargar al propietario, que se encuentra con un sacrificio patrimonial que no responde a las previsiones constitucionales", tal y como establece el propio Tribunal Supremo.

Caso sí, caso no

Partiendo de esta doctrina, el Supremo ha acumulado un importante número de fallos en los que perfila y acota las condiciones en que se cumple ese crecimiento urbano y las que no, tal y como ocurría en el caso de las obras del Aeropuerto de Castellón. En este sentido, los tribunales entienden, por ejemplo, que sólo el terreno expropiado para una vía interurbana integrada en un municipio con la clasificación de Red Viaria de Interés puede valorarse como suelo urbano; que las vías de comunicación de las grandes áreas metropolitanas, aún cuando afecten a términos municipales distintos, pueden llevar a valorar esos terrenos como urbanizables; o que el suelo expropiado para construir un centro penitenciario no puede valorarse como suelo urbanizable.

El Constitucional, por su parte, marcó la pauta al pronunciarse sobre estamateria en su sentencia de 26 de marzo de 1986 -entre otras-, analizando la doble naturaleza de la expropiación, destinada a la consecución de los intereses públicos y a garantizar el derecho a la propiedad privada. En definitiva, la indemnización, debido a esta doble naturaleza, debe corresponder al valor real de los bienes y derechos expropiados, "pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación". Un criterio que, sin embargo, tiene una complicada traslación al plano real, quedando en manos de los jueces la tarea de fijar qué cantidad es la justa cuando el Estado ejercita su derecho a la expropiación.

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