La deslealtad del nacionalismo catalán, que ahora reniega de una Constitución en cuya elaboración participó activamente y que recogió gran parte de sus demandas, explica gran parte, pero no todos los ingredientes de la crisis territorial en la que se ve sumida actualmente España. Sobre esta tesis, los expertos rechazan que la reforma de la Carta Magna -sobre cuya necesidad existe un amplio consenso entre juristas y políticos- se utilice exclusivamente para satisfacer o apaciguar a los separatistas y reclaman que repare "los defectos estructurales graves" del Estado autonómico.
"La Constitución se puede reformar en beneficio de todos los españoles, pero en ningún caso para contentar a los nacionalistas", asevera Benigno Pendás, director del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, que considera que cualquier diálogo para modificar el texto debe hacerse siempre respetando que la soberanía "pertenece al pueblo español", sin que quepa negociar la secesión.
Esta misma idea es la que defiende el documento Ideas para una Reforma de la Constitución, un texto suscrito por diez catedráticos Derecho Constitucional y Administrativo y presentado en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Advierten que "si se persigue una solución específica para Cataluña, de carácter coyuntural y desgajada, no habremos solventado el problema a largo plazo".
El texto hace un análisis detallado de los desajustes del modelo territorial contenido en la Carga Magna, de cuyo referéndum se cumplen hoy 39 años, y plantea cinco grandes reformas. Asimismo, propone tres líneas concretas para resolver el conflicto catalán, pero son medidas menores, de carácter menos estructural que las anteriores.
¿Y qué pasa si los nacionalistas se niegan a participar en la reforma? Pendás opina que "sería deseable" que participaran y se incorporaran al consenso, las decisiones no pueden tomarse "al servicio de posturas partidistas". "Cataluña no es igual a nacionalismo", sentencia.
En este mismo sentido, los diez juristas piden distinguir entre el momento actual y el vivido en la Transición. "Hablamos de reforma [de la Carga Magna], no de proceso constituyente"; es decir, no se está ante una refundación del Estado sino ante la introducción de "cambios parciales" en la norma suprema, de la que se mantienen sus "fundamentos".
Reparto competencial federal
De entre las medidas que plantea el documento, destacan la constitucionalización del reparto de competencias entre el Estado y las autonomías, y la incorporación a la Carta Magna de los elementos esenciales del modelo de financiación autonómica.
Los problemas del reparto competencial tiene su origen en el modelo abierto que estableció la Constitución. El artículo 149 hace un listado de 32 "competencias exclusivas del Estado", pudiendo las demás ser asumidas por las comunidades autónomas según lo que disponga su propio Estatuto.
Este sistema, como se señala, ha generado una "excesiva conflictividad competencial" que podría resolverse siguiendo la "técnica federal clásica" de constitucionalizar el reparto. Es decir, cerrar el modelo recogiendo en la Constitución un listado tasado de las competencias del Estado y las de las comunidades autónomas. Ello, según los juristas, garantizaría la estabilidad del reparto y proporcionaría mayor seguridad jurídica.
Además, los diez expertos sugieren la posibilidad de que los territorios participen de forma vinculante en la elaboración de las regulaciones básicas en cada una de las materias, tal y como sucede en Alemania. Así -auguran-, se reduciría notablemente la conflictividad y ni el Estado ni las autonomías tendrían la necesidad de acudir de forma tan asidua al Constitucional.
Una financiación transparente
En pleno debate sobre la necesidad de abordar la reforma del sistema de financiación autonómico, el texto pone sobre la mesa la posibilidad de incorporar al articulado constitucional los "elementos esenciales" del sistema. Este blindaje lo sustraería de la negociación política coyuntural y, además, ofrecería transparencia y certidumbre.
Los expertos reprochan al sistema actual una "deficiente participación" de los territorios en su concreción en favor de la "preeminencia del Estado", que ha adoptado las decisiones en este ámbito con "falta de transparencia". Para remediarlo, apuestan porque la Carga Magna incluya las normas fundamentales del sistema de financiación, "con aproximación a la atribución de recursos según las capacidades de ingreso y criterios de solidaridad, incluyendo los principios de igualdad social y de ordinalidad". Asimismo, reclaman que se garantice la participación de las comunidades autónomas en la concreción del modelo.
Mejora de la integración
"Para una mejor integración de las autonomías en el Estado, el Senado debe tener un papel muy importante", advierte Pendás, que explica la falta de concreción del modelo territorial durante la Transición por el contexto histórico. "Se optó por dejar abierto el tema" y, aunque ahora el sistema "se ha hecho muy complejo, los principios básicos siguen valiendo: unidad, autonomía y solidaridad".
Los diez catedráticos también ven en la Cámara Alta la instancia a través de la cual articular la participación de las comunidades en las decisiones del Estado, así como el foro de discusión y negociación de las cuestiones que les afecten, tal y como actúa el Bundesrat en Alemania. En España, al no tener asignadas estas funciones, los conflictos se trasladan al Constitucional.
Una mayor participación de las comunidades en los asuntos del Estado y en las decisiones sobre las materias que les conciernen, ofrecerá soluciones más adaptadas a las necesidades regionales y haría que las autonomías sintieran mayor vinculación por los compromisos.
Pendás no cree que el Estado errara al ceder algunas competencias -hoy se cuestiona especialmente la de la Educación-, sino que el problema es de cómo se han ejercido por algunas autonomías. "El tema no es la cesión de competencias, sino en que éstas se ejerzan de acuerdo con la lealtad constitucional y los principios de convivencia democrática", apunta.
La última de las reformas propuestas por en el documento es la revisión del papel de los Estatutos de Autonomía dentro de las estructura legal del Estado.
¿Y qué sucede con el resto de modificaciones constitucionales pendientes? Los juristas no rechazan abordar el resto de cuestiones necesarias, como el orden sucesorio a la Corona, la incorporación de una cláusula europea o el reconocimiento de garantías de algunos derechos sociales, pero entienden que no es necesario abordarlas todas ahora y a la vez. "No hay que abrir la caja de Pandora en tiempos tan complejos", resume Pendás.
