La Fundación Impuestos y Competitividad ha estudiado e identificado aquellos ámbitos del sistema tributario español a los que la reforma tributaria en curso debiera prestar una especial atención para elevar su calidad desde la óptica de la seguridad jurídica. Integran esta Fundación Baker & McKenzie, Cuatrecasas, Gonçalves Pereira, Deloitte Abogados, EY Abogados, Garrigues, KPMG Abogados, PwC Tax & Legal Services y Uría Menéndez.
Se trata de un total de diez propuestas en las que se incluyen un amplio listado de modificaciones, que no buscan cambios en la presión fiscal de los diferentes tributos, sino una mejora para la seguridad jurídica, al considerar que la calidad de los sistemas tributarios se mide cada vez en mayor medida por el grado de seguridad jurídica que ofrecen.
Señala el informe que de poco vale aprobar medidas fiscales destinadas a favorecer la actividad productiva y la creación de empleo si su capacidad para generar resultados reales queda reducida debido a la falta de confianza de los operadores económicos respecto de la posterior interpretación y aplicación efectiva de dichas medidas por parte de las autoridades y respecto de su mantenimiento estable en el tiempo.
La seguridad jurídica tiene valor por sí misma al ser elemento central de un Estado de Derecho. Pero en materia tributaria es también clave para el logro de los principios tributarios básicos de competitividad, equidad y suficiencia.
La vinculación de la seguridad jurídica con la competitividad resulta manifiesta. Las decisiones empresariales de inversión, contratación o financiación, incluyendo la primera y básica -emprender o no una nueva actividad económica-, son en su mayor parte decisiones a largo plazo, que tienen muy presente el grado de confianza que el sistema tributario ofrezca. Además, la seguridad jurídica favorece la libre competencia y, por esa vía, la eficaz asignación de recursos.
Los dos estudios más importantes a escala mundial que miden los determinantes de la competitividad de los países son el Informe de competitividad mundial y el Anuario de competitividad mundial, el primero desarrollado por el Foro Económico Mundial (WEF) y el segundo por el Instituto Internacional para el Desarrollo de la Capacidad de Gestión (IMD).
En ambos estudios, la confianza y estabilidad del sistema jurídico de cada país es uno de los aspectos básicos presente en todos los pilares de medición de la competitividad.
La mejora de la seguridad jurídica también sirve a la equidad, porque ayuda a evitar tratamientos discriminatorios o injustificadamente desiguales a personas o empresas en situaciones objetivas asimilables. Y en cuanto al principio de suficiencia, a medio y largo plazo la capacidad recaudatoria de un sistema fundado en la seguridad jurídica siempre será mayor -al propiciar la creación de riqueza y el crecimiento de las bases tributarias- que la proporcionada por un sistema que se actúe como poco confiable y volátil.
1. Armonizar las normas, procedimientos y obligaciones formales existentes en las distintas administraciones y reforzar la obligación de coordinación, minimizando la inseguridad y coste para los contribuyentes derivados de la multiplicidad de administraciones, normas e interpretaciones.
Se busca una armonización del sistema tributario español (estatal, autonómico y local), evitando desigualdades excesivas entre contribuyentes residentes en diferentes lugares del territorio español y la fragmentación del tratamiento tributario de la actividad económica de una empresa cuando se realiza en varias comunidades autónomas, como por ejemplo, la imposición medioambiental o la de grandes superficies.
Se demanda la unificación de los procedimientos y obligaciones formales del contribuyente, estableciendo sistemas y procedimientos comunes y coordinados entre administraciones públicas que eviten la actual maraña normativa y la proliferación de formalismos de los diferentes ámbitos territoriales, lo que genera inseguridad jurídica y reduce la competitividad de las empresas.
2. Mejorar el proceso de creación normativa, asegurando la calidad técnica de las leyes tributarias, la participación social en su debate, la irretroactividad de los cambios normativos y el otorgamiento a los contribuyentes de un plazo razonable para el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la nueva normativa.
Se propone evitar el abuso de la figura del Real Decreto-ley y, cuando se use, proceder a su inmediata tramitación parlamentaria como proyecto de ley ordinaria. Además, otorgar al Consejo de Estado y a los contribuyentes tiempo suficiente para poder analizar las propuestas de cambio normativo y para adaptar sus sistemas, respectivamente.
Establecer cauces y fomentar la colaboración social en el proceso de producción normativa generando y publicando informes, remitiendo a los parlamentarios opiniones de terceros -como las de los colegios profesionales o institutos de estudios- y la generalización de os procedimientos de audiencia pública en las reformas fiscales. Además, reforzar la irretroactividad de los cambios normativos, limitando los efectos retroactivos a situaciones excepcionales identificadas con toda claridad en la norma.
3. Regular de forma clara y concreta las medidas antiabuso de la normativa tributaria interna, evitando la aplicación de instituciones jurídicas ajenas al derecho tributario y medidas ambiguas que puedan causar litigiosidad.
La Fundación apunta la necesidad de regular de forma clara y concreta las medidas antiabuso de la normativa tributaria interna, evitando la aplicación de instituciones jurídicas ajenas al derecho tributario y medidas ambiguas que puedan causar litigiosidad con la Administración a la hora de ser aplicadas. Además, la interpretación de las cláusulas debe siempre ser restrictiva.
4. Reducir la incertidumbre existente en relación con la interpretación de las normas tributarias, haciendo un uso más intenso y eficiente de la facultad reglamentaria y estableciendo mecanismos que permitan obtener certeza sobre el régimen fiscal aplicable al caso concreto.
Se considera imprescindible que Hacienda ejerza eficazmente su función reglamentaria, proporcionando a la Administración y a los contribuyentes criterios claros para la aplicación e interpretación de las normas, asegurando que los criterios tengan carácter público y sean aplicados de forma coordinada por los distintos órganos y funcionarios.
Además, demandan que se aprueben y publiquen resoluciones generales. Se propone establecer reglamentariamente presunciones, permitiendo la prueba en contrario por el contribuyente. Además, reducir los plazos para la contestación de consultas vinculantes, reforzando, cuando sea necesario, los órganos encargados de contestarlas.
5. Establecer sistemas alternativos de relación reforzada entre la Administración y las empresas.
Se busca desarrollar y regular sistemas alternativos de relación reforzada entre Administración y empresas, que establezcan relaciones fundadas en la confianza mutua y la transparencia recíproca, cooperativas y equitativas, siguiendo los criterios de los últimos informes de la OCDE sobre la relación cooperativa. Además, se apoya incentivar la participación empresaria.
6. Establecer mecanismos alternativos para la resolución de los conflictos con la Administración que permitan aumentar la seguridad jurídica y reducir la litigiosidad
Tales como el arbitraje, y adecuar las normas procesales para agilizar los procedimientos y establecer con rapidez y eficacia criterios de carácter general.
Introducir el carácter opcional de la reclamación económico-administrativa, especialmente respecto de liquidaciones finalizadoras de procedimientos de inspección, o bien cuando la impugnación se fundamenta en la ilegalidad o inconstitucionalidad de la normativa aplicada por la Administración tributaria. Y ampliar el ámbito de la revocación, admitiendo tanto la revocación parcial como la revocación de resoluciones económico-administrativas.
Asegurar el acceso a la casación para poder formar jurisprudencia de todas las cuestiones fiscales controvertidas, superando el actual obstáculo de un umbral cuantitativo muy elevado -600.000 euros la casación ordinaria-, se considera una prioridad en el informe.
Por otra parte, introducir la posibilidad de que la Audiencia Nacional y los Tribunales Superiores de Justicia puedan plantear cuestiones prejudiciales, al menos respecto de leyes de nueva promulgación, ante el Tribunal Supremo para anticipar la fijación de jurisprudencia. Y, la admisión del recurso judicial, a los efectos de fijación de criterio, contra las consultas vinculantes de la Administración tributaria (Dirección General de Tributos).
7. Mejorar los mecanismos de resolución de conflictos derivados de la adopción de posiciones diferentes por las Administraciones públicas de diversos países cuando es de aplicación un Convenio para evitar la doble imposición y revisar la eficacia y mejorar los instrumentos existentes para dotar a los contribuyentes de mayor seguridad jurídica.
Apoya el informe incluir en los convenios cláusulas arbitrales de resolución de conflictos y realizar acuerdos sobre precios de transferencia bilaterales y, cuando sea posible de ámbito multilateral, siguiendo las recomendaciones internacionales de organizaciones como la OCDE.
8. Mejorar la regulación de algunas de las facultades de revisión de la Administración y limitarlas en determinadas materias (prescripción, procedimiento sancionador, etc.) para evitar la discrecionalidad.
Recomienda el informe que se proceda a limitar el alcance de la comprobación de deducciones y bases imponibles negativas pendientes de aplicar procedentes de ejercicios prescritos. Además, los cambios de criterio en la aplicación de los tributos a un sujeto pasivo, deben operar solamente a partir del momento en que la Administración los manifieste.
9. Revisión, sistematización y simplificación de las innumerables obligaciones formales que se imponen a los empresarios como contribuyentes.
Considera necesario controlar el exceso de obligaciones formales impuestas a los empresarios que, en muchos casos, se solapan entre las distintas Administraciones y generan costes y riesgos no proporcionados a los objetivos perseguidos.
10. Modificación del régimen sancionador, evitando el automatismo en la imposición de sanciones y asegurando que no tienen trascendencia penal meras diferencias de interpretación.
El automatismo en la imposición de sanciones tributarias considera el informe del Refor que es uno de los grandes males del sistema tributario español, puesto que en general, no debe existir sanción si no hay ocultación, de modo que la declaración veraz y completa del obligado tributario excluya la responsabilidad. Y avanzar en la definición del tipo del delito fiscal del artículo 305 del Código Penal para evitar la penalización de divergencias interpretativas en la calificación fiscal de los negocios jurídicos.
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