Los conciertos, el IVA y el agujero negro del fraude

No se puede comprender realmente qué consecuencias tiene un concierto económico sin el IVA. Por eso, cuando el acuerdo ERC-PSC se plantea un régimen similar al del concierto económico con el objetivo de "aumentar sustancialmente los recursos (de la Generalitat de Cataluña)", resulta imprescindible ver cómo se recauda y se reparte este impuesto, que es el segundo más recaudatorio de nuestro sistema fiscal, después del IRPF.

Para eso hay que partir de dos realidades, la primera es que en el acuerdo ERC-PSC se atribuye a la Generalitat la gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los impuestos soportados en Cataluña, y eso incluye el IVA. La segunda es que en el acuerdo también se pacta que la recaudación del IVA de las pymes no se distribuya en función de índices de consumo, como se hace actualmente en el sistema de financiación de las Comunidades de régimen común en el 50% del impuesto, sino en función del domicilio. A primera vista, esto parece una gran idea para la Generalitat, en perjuicio, como no del resto de Comunidades Autónomas. Y se parece mucho al reparto de recaudación "teórico" de los sistemas de concierto y convenio. Sin embargo, casi nada es lo que parece en toda esta cuestión.

Una primera aclaración previa es que una empresa ingresa el IVA, como los demás impuestos, en principio, donde está su domicilio fiscal. Esto significa que, por ejemplo, en Madrid, sede de muchísimas grandes empresas, se ingresa mucho más IVA del que corresponde a cualquier parámetro racional. A la hora de repartir la recaudación del 50%, que corresponde a la CCAA, se hace en función de unos índices de consumo que calcula el Instituto Nacional de Estadística (INE) todos los años. Sin embargo, en el caso de las grandes empresas, éstas tienen que ingresar una parte del IVA (y del impuesto de sociedades) en cada Hacienda foral, en función de su cifra de negocios relativa. Es decir que, si una gran empresa eléctrica tiene un 2% de su facturación en Navarra, allí tendrá que ingresar el 2% de su IVA, con independencia de donde tenga su domicilio fiscal. Esto garantiza un reparto relativamente parecido al del consumo en lo que se refiere al IVA de las grandes empresas. En 2022, el 65,26% de la recaudación del IVA provenía de las grandes empresas. Aunque, hay que tener en cuenta que, a efectos del IVA, gran empresa es la que factura más de 6 millones de euros, mientras que, en el concierto y el convenio, el límite está en 10 millones al año.

Según los últimos datos disponibles, los de 2022, en España se ingresaron por IVA 91.184 millones de euros. De ellos, antes de ajustes forales, fueron 86.553 millones en la AEAT, el 94,92% del total. Por otra parte, se ingresaron 4.230 en las tres Diputaciones Vascas, el 4,64% de la recaudación, y, por último, 400 millones en Navarra, el 0,44%. Según la contabilidad regional de España del INE, el consumo interior del País Vasco como porcentaje de todos los territorios donde se ingresa IVA (toda España menos Canarias, Ceuta y Melilla) fue del 5,41%, y en el caso de Navarra del 1,55%, si tomamos la media de todos los años disponibles (2014-2020).

El único criterio racional de reparto de un impuesto sobre el consumo es hacerlo en función de donde se consume. No tiene mucho sentido económico que una parte del IVA de la compra de un coche en Cádiz financie el gasto público en Navarra. Por eso, cuando se vende un coche a otro país, se devuelve el IVA soportado en origen, y el consumo se grava en el país donde el automóvil se matricula.

Los ajustes forales no son racionales, al menos no en sentido económico, pero son los determinados por el art. 14 de la ley del cupo, y por la comisión coordinadora del convenio con Navarra. Sorprende que el acuerdo de una comisión esté al mismo nivel que una ley para repartir importes de miles de millones de euros. Los ajustes de 2022 consistieron en que la Agencia Tributaria ingresó 2.692 millones de IVA, que se corresponden a consumo en el resto de España, al País Vasco, y 1.256 millones a Navarra. Estas cifras suponen en el caso vasco, el 15,71% del total de impuestos recaudados por las Diputaciones Vascas. En el caso navarro, más del 82% del IVA recaudado se recibió directamente de la AEAT, lo que supone más del 25% de los impuestos recaudados en Navarra. Tras los ajustes, el País Vasco obtiene una recaudación del 7,6% del IVA total, y Navarra del 1,81%, porcentajes muy superiores al consumo en esos territorios, aunque allí, realmente se recauda mucho menos.

Las cifras desmienten unos cuantos mitos y verdades a medias. Para obtener los resultados de los regímenes forales no sólo es necesario que no se aporte nada a la solidaridad interterritorial, también resulta imprescindible que se ingresen impuestos procedentes del resto de los territorios de España. El importe del ajuste del IVA es superior al cupo vasco, 1468 millones y a la aportación navarra 754. En el caso vasco, incluso realizando un ajuste a consumo para cubrir la diferencia entre su porcentaje de recaudación y el de consumo, el exceso supera claramente el cupo. Y esto supone, en la práctica, un cupo negativo, es decir una subvención de los habitantes del resto de territorios (por lo menos donde se aplica el IVA) a la financiación de una comunidad más rica. Otro mito que queda en cuestión es que el País Vasco y Navarra no se verían afectados por un concierto para Cataluña porque perderían el 20% del ajuste del IVA, es decir entre un 3% y un 5% de sus impuestos.

Lo más importante de todo, es que las cifras ponen de manifiesto una menor capacidad recaudatoria de las Haciendas Forales, que es particularmente grave en Navarra. Como el IVA que se aplica es el mismo, y las grandes empresas lo reparten en función de su porcentaje de ventas, no se explica que se recaude menos en el País Vasco y mucho menos en Navarra. Esto se suele tomar como un índice de fraude, por ejemplo en el estudio de la comisión Europea, el conocido como VAT GAP (brecha del IVA) o en la metodología EVADE de estimación de la economía sumergida de Pappadà y Rogoff, que adapté a la economía española en un paper para EsadeEcpol, que comenté en elEconomista.es.

Usted se puede creer que los ajustes del "cupo catalán" serán racionales, y que se establecerá una cuota de solidaridad justa que no suponga grandes cambios en el sistema de financiación. También puede creer que Elvis sigue vivo. Sin embargo, lo que ni siquiera así debería creerse es que fragmentar la Agencia Tributaria no supondría un coste recaudatorio de miles de millones porque el fraude no se dispararía. La Generalitat no va a recaudar más eficazmente que vascos y navarros que lo llevan haciendo desde 1986. Elvis Presley murió en Tennessee en 1977.

Coda. Algunos de estos datos, aunque referidos a periodos anteriores, no coinciden con los de mi libro Y esto, ¿quién lo paga? (Debate 2023). Hay tres razones: utilicé el consumo total, y no el interior, y el IVA español no grava el consumo en el exterior. Además, operé mal con los datos de las Memorias de la Administración Tributaria. En tercer lugar, el INE ha ido cambiando sus estimaciones de consumo y PIB. Sin embargo, prácticamente todas las conclusiones siguen siendo válidas, como que los ajustes de IVA son irracionales, más importantes y opacos que el propio cupo, y que generan una sobrefinanciación de las Haciendas Forales. Este sería el primer capítulo que actualizaría si tuviese la oportunidad, como hice con ¿Hacienda somos todos? (Debate 2022) porque el objetivo que me propuse, "aportar algo de luz en un tema oscuro", está más vigente que nunca.