El fenómeno de los residuos fiscales: los ingresos extra del Estado que nadie sabe de dónde salen

La recaudación fiscal vuelve a batir récord en 2022 por segundo año consecutivo. Pero un informe del Banco de España señala que un tercio de los ingresos del Estado tras la pandemia carecen de explicación. Buena parte del comportamiento se debe al efecto de la inflación, otra al crecimiento económico pero "un 34% se debería al componente no explicado o residuo". El análisis del organismo vuelve a abrir el debate sobre si la estimación del PIB no está siendo lo suficientemente precisa, para medir el impacto que está dejando la pandemia en la economía.

La pandemia ha dejado muchos fenómenos extraños en distintos aspectos de la economía. Ahí están la gran renuncia del mercado de trabajo, las recesiones sin desempleo o la resistencia del consumo y del PIB al endurecimiento de la política monetaria. Tres años después se mantienen secuelas de difícil explicación. La última rareza la ha bautizado el Banco de España como residuos fiscales y hace referencia a un componente que tiene difícil explicación dentro del crecimiento de la recaudación fiscal, lo que redunda en que la brecha entre el crecimiento de los ingresos tributarios nunca había sido tan grande con el comportamiento del PIB.

Los economistas Esteban García-Miralles y Jorge Martínez Pagés del Banco de España han descompuesto los ingresos fiscales en cuatro componentes para explicar su buen comportamiento en el documento Los ingresos públicos tras la pandemia. Residuos fiscales e inflación. Llegan a la conclusión que durante los dos últimos años el crecimiento económico y la inflación explican dos tercios del aumento de la recaudación, pero un tercio se lo achacan a los residuos fiscales.

Los analistas del organismo apuntan a que este fenómeno se produce cuando hay distorsiones entre las bases macro y las bases tributarias y lo achacan "a errores en la estimación del impacto de medidas o a cambios en los tipos efectivos que hacen que la elasticidad histórica no sea una aproximación adecuada". Pero en realidad es una parte importante de los ingresos fiscales la que no tiene explicación. En el estudio reconocen que el efecto de las medidas fiscales es el que menor incidencia tiene entre los cuatro componentes del aumento de la recaudación.

El misterio de la brecha PIB y recaudación

Desde que impactó el coronavirus en la economía, con una caída a plomo del PIB, los modelos macro de estimación de crecimiento han saltado por los aires. Hasta el punto que algunos economistas han comenzado a cuestionar la contabilidad que elabora el Instituto Nacional de Estadística (INE). El PIB no deja de elaborarse con varios agregados económicos e históricamente ha mantenido una elevada correlación con otros indicadores, como la creación de empleo, afiliación a la Seguridad Social, o los ingresos tributarios. Pero la pandemia y las medidas para contenerla rompió la correspondencia del crecimiento económico con datos que solían anticipar el comportamiento del PIB. Las teorías para explicar la dislocación del crecimiento económico con el empleo apuntan a la afloración de los trabajados que permanecían ocultos en la economía sumergida. La otra divergencia ha creado la duda razonable en algunos economistas de que las estimaciones realizadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE) no se están correspondiendo con la realidad que ha atravesado la economía española.

Muchos indicadores como el empleo y la propia recaudación tributaria han recuperado la referencia desde hace varios trimestres. Los ingresos fiscales cayeron menos que el PIB en 2020, lo que se explica por las ayudas desplegadas durante la pandemia por el Gobierno. Posteriormente, la recuperación de los ingresos tributarios ha sido muy intensa y en 2021 ya se superó los niveles previos a la crisis sanitaria. Tampoco que la brecha entre la evolución del PIB y recaudación nunca haya sido antes tan amplia. Si el PIB ha crecido más de lo estimado o, dicho de otra manera, no hubiera caído tanto en 2020; este diferencial tan exagerado que se genera a partir de 2020 no se saldría de los estándares históricos. La media en los últimos 25 años es de casi 18 puntos básicos. En 2022 roza los 62 puntos básicos de diferencial.

Para los economistas del Banco de España el aumento de los ingresos se puede explicar por cuatro componentes. El primero tiene que ver con la expansión económica. Los ciudadanos pagan más impuestos si consumen más, las cotizaciones aumentan cuando hay mayor creación de empleo y la tributación de las empresas crece al aumentar la facturación y los beneficios. El segundo está ligado a la inflación. Si la economía crece, aumenta la recaudación de los principales impuestos del Estado, y todavía aumenta más, sobre todo en IVA y en IRPF, cuando se produce una alta inflación como está pasando ahora. El tercer componente tiene que ver con el impacto de las medidas fiscales y durante la pandemia se adoptaron varias de calado que añadieron fuertes distorsiones en 2020.

El PIB cayó y con él los ingresos por IVA e Impuestos de Sociedades se vieron especialmente afectados durante la pandemia, con tasas negativas en torno al -12% en 2020, pero, en cambio, los ingresos por IRPF y cotizaciones a la Seguridad Social aguantaron y no se registraron caídas de recaudación. Los cuatro tributos suponen más del 80% de los ingresos totales por impuestos de todo el Estado y desde 2021 se han recuperado con fuerza. Según recoge el Banco de España, en el tercer trimestre de 2022 la recaudación superaba a la de 2019 en entre un 13% (las cotizaciones sociales son las de menor recuperación) y un 32% (la recaudación por Sociedades ha sido la que ha experimentado un mayor crecimiento). Es bueno tener en la cabeza, que el PIB en este período no ha crecido, ni una milésima y, en buena medida, explica la enorme brecha entre el crecimiento y recaudación fiscal.

El cuarto componente tiene que ver con los misteriosos residuos fiscales. Todavía nadie ha logrado descifrar por qué ciudadanos y empresas pagan muchos más impuestos, por encima de la evolución de los salarios, consumo o beneficios. "Cabe destacar que este avance fue muy superior al que justificaría la evolución de sus determinantes macroeconómicos, lo que da como resultado un componente no explicado (residuo fiscal) muy elevado", inciden los expertos

En el análisis del Banco de España, el crecimiento de los tributos estuvo marcado por el rebote de la economía en 2021, año de la recuperación; pero en 2022, el principal catalizador está siendo la inflación. "Está siendo particularmente elevado en el IVA, por los aumentos en los precios al consumo, y en el IRPF, por la progresividad en frío", explican. En cuanto al componente no explicado, todas las figuras presentan residuos fiscales positivos en los dos últimos años. Pero del análisis se desprende que este fenómeno aparece sobre todo en momentos cuando el crecimiento es intensivo.

Este extraño fenómeno, tal como recoge el gráfico de arriba, fue muy superior en 2021 que en 2022. Y también se puede observar que los residuos fiscales han aparecido en otros momentos de la serie histórica, que elaboran los economistas del Banco de España. Se puede apreciar que en los años de crecimiento del PIB es cuando aparecen de forma reseñable, pero lejos de la magnitud de los dos últimos años. Cuando hay un movimiento parecido en intensidad, aunque inverso, fue en el pinchazo de la burbuja inmobiliaria durante 2008 y 2009. Fue, incluso, superior, a la evolución reciente, pero en negativo. La caída de la recaudación del Estado fue muy superior al castañazo que se metió el PIB en 2008 y 2009. Según el INE, desde 2007 hasta que tocó fondo la economía, el PIB cayó un 4%. Hubo quiebras corporativas, un aumento drástico del desempleo y una contracción significativa de la actividad. IRPF, cotizaciones, IVA y Sociedades se vieron afectados, la recaudación se vio afectada por todos los frentes posibles, descendió en el mismo período un 18%, muy por encima de la caída del PIB.

En la aproximación que realizan los economistas del Banco de España distinguen dentro de los residuos fiscales la parte que se genera por el Impuesto de Sociedades y el IVA relacionado con la vivienda y no es casualidad. Tras el pinchazo de la burbuja, los ingresos por IVA derivados de la venta de vivienda se desplomaron y las empresas que sobrevivieron generaron créditos fiscales, las sociedades pueden compensar las pérdidas de los ejercicios con beneficios futuros en Sociedades, lo que amplifica la pérdida de recaudación del Estado.

De cara al futuro, los expertos esperan que la recaudación tributaria siga creciendo a buen ritmo. "Cabe esperar una menor contribución de la inflación sobre el IVA como consecuencia de la desaceleración esperada en los precios. Sin embargo, es probable que el impacto sobre el IRPF y las cotizaciones se incremente en la medida en que se produzca una cierta aceleración del crecimiento de los salarios y como resultado de la indicación de las pensiones con la inflación del año precedente", explican. Los expertos apuntan a que la inflación es el principal factor que impulsan los ingresos. El repunte de los precios podría explicar el 43% del incremento de los ingresos públicos tras la pandemia, dicen, "si bien cabe señalar que los efectos de los precios sobre los ingresos públicos no son siempre inmediatos y se dilatarán en el tiempo".

Pero queda por despejar la incógnita de qué pasará con los residuos fiscales. La incidencia de este componente es superior a los efectos que produce en la recaudación el crecimiento económico. "Sin una explicación sobre la naturaleza permanente o transitoria de este fenómeno, la prudencia aconsejaría no considerarlo como permanente", reconocen los economistas del Banco de España.