Cuando los hechos cambian, cambie el pacto

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea, que establece normas fiscales para sus Estados miembros, es como la ropa nueva del emperador. Casi todo el mundo ve que no tiene nada, pero pocos lo admiten abiertamente. Este silencio falso es mala economía y mala política.

Para empezar, las reglas del pacto son tan complejas que casi ningún ministro del gobierno, y mucho menos ningún miembro del parlamento, puede descifrarlas. Ahora hay varias propuestas de reforma que pretenden simplificar las cosas, incluso por parte de un grupo de economistas franceses y alemanes al que pertenezco.

La mayoría de estas propuestas pondrían menos énfasis en estimar los déficits presupuestarios ajustados en función del ciclo de los Estados miembros -un cálculo notoriamente difícil- y se centrarían más bien en el seguimiento del crecimiento del gasto público. Concretamente, cada gobierno se comprometería a realizar gastos compatibles con las perspectivas de crecimiento económico del país y los ingresos fiscales previstos, y en consonancia con un objetivo de deuda a medio plazo. Habría menos microgestión por parte de las instituciones de la UE, más espacio para la toma de decisiones a nivel nacional y más responsabilidad para los gobiernos individuales.

Los ministros no han mostrado hasta ahora ningún interés por una reforma tan radical. Pero ahora hay una segunda razón para revisar el marco fiscal de la UE: las condiciones económicas actuales son muy diferentes de las que existían cuando se diseñó el pacto hace más de dos décadas. "Cuando los hechos cambian, yo cambio de opinión", dijo John Maynard Keynes. Y los hechos ciertamente han cambiado.

El pacto entró en vigor en 1997. En aquel momento, la mediana de la deuda pública entre los 11 países de la UE que inicialmente adoptarían el euro era del 60% del PIB, mientras que la previsión era de un 3% de crecimiento y un 2% de inflación. El tipo de interés a largo plazo sin riesgo -al que la mayoría de los países de la zona del euro se endeudarían próximamente- era del 5%. Por lo tanto, la estabilización de la ratio de deuda en su nivel actual del 60% requería que los gobiernos mantuvieran sus déficits presupuestarios por debajo del 3% del PIB o, dicho de otro modo, que mantuvieran un saldo presupuestario primario (ingresos menos gastos, excluidos los pagos de intereses) de cero.

Esas directrices tienen sentido. Si el crecimiento se tambalea, los ingresos se reducen o los mercados empiezan a fijar los precios en caso de impago, existiría un riesgo real de que la deuda se desbocara, como lo demostró más tarde la crisis de la deuda soberana de Europa de 2010-2012. El umbral de déficit del 3% del PIB que desencadena la activación de un procedimiento más estricto de seguimiento de las políticas fue, por tanto, un valor de referencia aproximado pero razonablemente calibrado. Por otra parte, era prudente aspirar a reducir significativamente los déficit, a fin de mantener un margen de seguridad.

En 2019, la mediana de la deuda de los mismos 11 países es del 70% del PIB, mientras que el Fondo Monetario Internacional prevé actualmente un crecimiento del 1,5% y una inflación del 2% (la deuda es un poco menor y el crecimiento un poco mayor si se incluyen todos los miembros de la zona del euro). Es cierto que el crecimiento proyectado es la mitad del nivel de 1997. No obstante, para estabilizar la ratio de deuda es necesario mantener el déficit presupuestario por debajo del 2,5% del PIB, que se mantiene próximo al límite del 3% del Pacto.

Sin embargo, el gran cambio con respecto a hace dos décadas es el colapso de las tasas de interés. Recientemente, los inversores estaban dispuestos a comprar bonos del Estado alemán a diez años sin ningún rendimiento. Teniendo en cuenta la inflación, el coste real de la deuda alemana es significativamente negativo, como lo es, en menor medida, para Francia, España y la mayoría de los demás miembros de la zona euro. Incluso Italia, con una deuda superior al 130% del PIB y un crecimiento deprimente, pudo obtener préstamos al 2,6%, es decir, 2,4 puntos porcentuales menos que Alemania en 1997.

En tales condiciones, un límite de déficit presupuestario del 3% del PIB es, de hecho, bastante laxo. Si los tipos de interés a largo plazo se mantienen próximos a cero durante algunos años más, los gobiernos podrán tener déficits primarios superiores al 2% del PIB sin superar ese límite. Es probable que muchos países de la UE aprovechen esta oportunidad para financiar el gasto corriente a bajo precio. Pero si las condiciones financieras cambian abruptamente, se verán obligadas a realizar ajustes precipitados.

La Comisión Europea insiste en que el umbral del 3% es sólo un límite superior. Las reformas del pacto de 2011 han apretado los tornillos. Se espera que los países de la zona euro mantengan su déficit presupuestario estructural (corregido para tener en cuenta los efectos cíclicos) cerca de cero, y los que tienen una ratio de deuda superior al 60% del PIB están obligados a reducirlo.

Sin embargo, las limitaciones resultantes son demasiado estrictas. El objetivo de déficit estructural cero impide a los gobiernos obtener préstamos a los tipos de interés reales negativos actuales para financiar inversiones y reformas. Y, como Olivier Blanchard del Instituto Peterson ha argumentado enérgicamente, no hay ninguna razón económica de peso para reducir la deuda cuando los préstamos no tienen costo.

La UE se encuentra entre la espada y la pared. No debería permitir que los Estados miembros se acostumbren a financiar con deuda los gastos corrientes recurrentes. Pero tampoco debe impedir que aprovechen los tipos de interés persistentemente bajos para financiar inversiones económicamente sanas que beneficiarán a las generaciones futuras.

Por lo tanto, Europa debería reformar su marco fiscal. Los halcones deficitarios (especialmente en Alemania) sin duda protestarán, pero la prohibición sin una justificación es políticamente insostenible. ¿Por qué los ciudadanos de la UE no aceptarían canalizar las inversiones públicas financiadas con deuda hacia la investigación medioambiental, la energía renovable, los sistemas de transporte limpios y otros esfuerzos para contener el cambio climático, cuando las condiciones financieras harían que tales inversiones fueran colectivamente rentables?

Las críticas que se han hecho durante mucho tiempo al pacto por descuidar la distinción entre inversión y gasto corriente son válidas, en la medida en que la inversión se define desde el punto de vista económico y no contable. Por lo tanto, la UE debería acordar una serie de objetivos -como la transición a una economía con bajas emisiones de carbono, un acceso más amplio al empleo y reformas económicas que mejoren la producción- que justifiquen un gasto público temporalmente superior a la norma fiscal (a menos, por supuesto, que el país se encuentre en una situación de precariedad financiera). Esta exención debe estar condicionada a que los tipos de interés a largo plazo se mantengan excepcionalmente bajos. Si las tasas subieran, los gobiernos tendrían que recortar y eventualmente descontinuar estas inversiones.

La necesidad de revisar las normas fiscales de la UE es evidente. Los principales partidos políticos que compiten en las elecciones al Parlamento Europeo de mayo deberían reconocerlo y defenderlo abiertamente. En un momento en que se cuestiona el propósito mismo de la UE, los tabúes económicos son lo último que Europa necesita.

© Project Syndicate 2019