Bruselas redefine las 'ayudas de Estado' para acotar cuándo son legales

La normativa europea en materia de Ayudas de Estado, recogida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Tfue), junto con el Principio de No Discriminación Fiscal son pilares fundamentales, pues impiden que los Estados miembros puedan conceder ayudas a las empresas, incluyéndose dentro de este término las medidas de carácter fiscal, que les permitan situarse en una situación ventajosa respecto a sus competidores. Además, el régimen de Ayudas de Estado es complejo y, además, la jurisprudencia del Tjue (Tribunal de Justicia de la Unión Europea) ha ido matizando y aclarando las disposiciones contenidas en el Tratado.

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Las ayudas estatales están prohibidas por el Tfue. Sin embargo, hay excepciones que autorizan las ayudas que se encuentren justificadas por objetivos de interés común, por ejemplo las dirigidas a los servicios de interés económico general, siempre que no distorsionen la competencia en contra del interés general. El control de las ayudas estatales ejercido por la Comisión Europea tiene por objeto valorar el equilibrio entre los efectos positivos y negativos de las ayudas.

El abuso sobre las legislaciones de algunos Estados miembros y, principalmente de muchas de las empresas multinacionales para pagar menos impuestos ha llevado a la Comisión Europea a profundizar en la definición de lo que se consideran ayudas estatales, con el firme propósito de que estas paguen en justicia los impuestos que les corresponden.

Gracias a este esfuerzo, los organismos de la Unión Europea y los Estados miembros tienen mayor claridad a la hora de saber si actúan dentro de la Ley o caen en la ilicitud en las ayudas estatales. Fruto de este esfuerzo es el Proyecto de Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tfue, actualmente en tramitación.

El artículo 107.1, del Tfue sólo prohíbe el apoyo público a las empresas si "falsea o amenaza falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones" y sólo "en la medida en que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros".

Falseamiento de la competencia

Se considera que una medida concedida por el Estado falsea o amenaza falsear la competencia cuando es probable que mejore la posición competitiva del beneficiario frente a otras empresas con las que compite. A todos los efectos prácticos, un falseamiento de la competencia a tenor del artículo 107 del Tfue se presume, por tanto, en cuanto el Estado concede una ventaja financiera a una empresa en un sector liberalizado en el que hay, o podría haber, competencia.

Los Estados miembros son libres para escoger aquella política económica que juzguen más apropiada y especialmente para repartir como estimen oportuno la carga fiscal impuesta sobre los diferentes factores de producción. Ahora bien, los Estados miembros deben ejercer estas competencias de conformidad con la legislación de la Unión.

Para aclarar la distinción entre actividades económicas y no económicas, el Tribunal de Justicia ha dictaminado reiteradamente que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica.

Para entrar en el ámbito del artículo 107.1 del Tfue, una medida estatal debe favorecer a "determinadas empresas o producciones". Por tanto, no todas las medidas que favorecen a operadores económicos entran en el concepto de ayuda, sino solo aquellas que conceden una ventaja de manera selectiva a determinadas empresas o categorías de empresas o a determinados sectores económicos.

Determinar si existe un mercado para determinados servicios puede depender de cómo se organicen dichos servicios en el Estado miembro en cuestión y puede, por tanto, variar de un Estado miembro a otro. Además, por decisión política o por la evolución económica, la clasificación de una actividad determinada puede cambiar con el tiempo. Lo que hoy no es una actividad económica puede serlo en un futuro, y viceversa. De la jurisprudencia se desprende que el artículo 107 del Tfue no se aplica cuando el Estado actúa "ejerciendo la autoridad pública" o cuando las entidades públicas actúan "en calidad de Administraciones públicas".

Definición de actividad económica

En la medida en que una entidad pública ejerce una actividad económica que puede disociarse del ejercicio de sus prerrogativas de autoridad pública, dicha entidad, por lo que respecta a esa actividad, actúa como una empresa. Por el contrario, si dicha actividad económica es indisociable del ejercicio de sus prerrogativas de autoridad pública, todas las actividades ejercidas por dicha entidad siguen siendo actividades vinculadas al ejercicio de esas prerrogativas y, por tanto, quedan fuera del concepto de empresa.

Los regímenes en el ámbito de la Seguridad Social se considerarán actividad económica en función de cómo se hayan creado y estructurado. Esencialmente, la jurisprudencia distingue entre regímenes basados en el principio de solidaridad y regímenes económicos.

En la Unión, los sistemas de asistencia sanitaria varían significativamente de un Estado miembro a otro. Si los distintos prestadores de asistencia sanitaria compiten entre sí, y en qué grado, depende de particularidades nacionales. Los hospitales se financian directamente con las cotizaciones a la seguridad social y otros recursos del Estado y prestan sus servicios gratuitamente sobre la base de una cobertura universal. El Tribunal de Justicia y el Tribunal General han confirmado que, cuando existe una estructura de este tipo, las entidades en cuestión no actúan como empresas.

Según la jurisprudencia, la educación pública organizada dentro del sistema nacional de educación financiada y supervisada por el Estado puede considerarse una actividad no económica.

La financiación de infraestructuras se solía considerar que quedaba fuera de las normas sobre ayudas estatales por estimar que una infraestructura constituía una medida general de interés público y no una actividad económica. Por ejemplo, las Directrices sobre aviación de 1994 de la Comisión reflejaban esta opinión al declarar que la construcción o ampliación de proyectos de infraestructura -como aeropuertos, autopistas, puentes, etc.- constituye una medida general de política económica que escapa al control de la Comisión en virtud de las reglas del Tratado sobre las ayudas estatales.

Ventajas otorgadas a las empresas

Únicamente las ventajas otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales pueden constituir ayuda estatal. Por fondos estatales se entiende todos los fondos del sector público, incluidos los fondos de entidades intraestatales -descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole- y, en determinadas circunstancias, fondos de organismos privados. Es irrelevante si una institución dentro del sector público es autónoma. Los fondos aportados por el banco central de un Estado miembro a instituciones de crédito específicas generalmente entran en el ámbito de las normas sobre ayudas estatales.

El hecho de que una medida que concede una ventaja no esté financiada directamente por el Estado, sino por organismos públicos o privados creados o designados por él para gestionar la ayuda, no excluye que esa medida esté financiada con fondos estatales.

El origen de los fondos es irrelevante siempre y cuando, antes de ser transferidos directa o indirectamente a los beneficiarios, estén bajo control público y, por lo tanto, a disposición de las autoridades nacionales, incluso si los fondos no son propiedad de la autoridad pública.

Así pues, las subvenciones financiadas mediante tasas parafiscales o contribuciones obligatorias impuestas por el Estado y gestionadas y asignadas con arreglo a las disposiciones de normas públicas implican una transferencia de fondos estatales, aunque no estén administrados por las autoridades públicas.

También existe transferencia de fondos estatales si éstos están a la disposición conjunta de varios Estados miembros que deciden conjuntamente sobre su uso. Este sería el caso, por ejemplo, de los fondos del Mecanismo Europeo de Estabilidad (Mede). Los fondos procedentes de la Unión -por ejemplo, los Fondos Estructurales- o de instituciones financieras internacionales, como el FMI o el Berd, también deben considerarse fondos estatales si las autoridades nacionales tienen discreción en cuanto a su uso (en particular, la selección de beneficiarios).

Por el contrario, si dichos fondos los conceden directamente la Unión o las instituciones financieras internacionales, sin discreción por parte de las autoridades nacionales, no constituyen fondos estatales -por ejemplo, financiación concedida en gestión directa en virtud del programa marco Horizon 2020 o el programa Cosme-.

La regulación que da lugar a la redistribución financiera de una entidad privada a otra intervención del Estado no implica una transferencia de fondos estatales si el dinero pasa directamente de una entidad privada a otra, sin pasar por un organismo público o privado designado por el Estado para gestionar la transferencia.

Por ejemplo, una obligación, impuesta por un Estado miembro a los proveedores privados de electricidad, de adquirir a precios mínimos establecidos la electricidad procedente de fuentes de energía renovables, no implica la transferencia directa o indirecta de fondos estatales a las empresas que producen este tipo de electricidad.

En este caso, las empresas afectadas -es decir, los proveedores privados de electricidad- no han sido nombrados por el Estado para gestionar un régimen de ayudas, sino que están ligados por una obligación de adquirir un tipo específico de electricidad con sus propios recursos financieros. Sin embargo, existen fondos estatales cuando las tasas pagadas por particulares pasan a través de una entidad pública o privada designada para canalizarlas.

Por ejemplo, los suplementos impuestos por Ley a particulares pueden ser considerados fondos estatales. Es así incluso cuando una empresa privada está encargada por Ley del cobro de dichos suplementos en nombre del Estado y de canalizarlos a los beneficiarios, sin permitir a la empresa recaudadora utilizar el producto del impuesto para otros fines que los establecidos por la Ley. En este caso, las cantidades en cuestión siguen estando bajo control público y, por lo tanto, a disposición de las autoridades nacionales, lo que es suficiente para que sean consideradas fondos estatales.