El nuevo 'sandbox' regulatorio español: tres razones que lo podrían convertir en un referente internacional

El pasado 4 de noviembre el Senado aprobó la Ley 7/2020, de 13 de noviembre, para la transformación digital del sistema financiero, que permite la puesta en marcha en España de un espacio controlado de pruebas o sandbox regulatorio. Culmina así un largo proceso de tramitación, tras más de dos años desde la publicación, en julio de 2018, del primer anteproyecto de ley sobre la materia.

El sandbox regulatorio es una herramienta supervisora que permite poner a prueba productos y servicios tecnológicos con incidencia en el sistema financiero, también conocidos como fintech. Aunque la comercialización o prestación habitual de tales productos o servicios constituya una actividad reservada a entidades autorizadas (entidades de crédito, entidades de pago, empresas de servicios de inversión, instituciones de inversión colectiva o entidades aseguradoras, entre otras), su promotor puede ponerlos a prueba dentro del sandbox regulatorio, e incluso dirigirlos a un número limitado de clientes o usuarios reales, sin tener que cumplir con todos los requisitos necesarios para obtener la autorización correspondiente.

La justificación de este tratamiento especial es que las pruebas dentro del sandbox regulatorio tienen una duración y alcance limitados, y su desarrollo debe ajustarse a un marco específico de condiciones, con garantías para los clientes o terceros afectados y con un seguimiento continuo por la autoridad o autoridades financieras supervisoras competentes.

Con la creación del sandbox regulatorio, España pasa a formar parte de un grupo cada vez más numeroso de países que han desarrollado instrumentos regulatorios similares (frente a otros, como Alemania o Suecia, que por ahora han descartado implementarlos). El primero de ellos fue el Reino Unido, cuyo supervisor de conducta de mercado, la Financial Conduct Authority (FCA), aprobó un programa de sandbox regulatorio en junio de 2016. Este precedente puede ayudarnos a visualizar la amplia variedad de proyectos que podrían ser testados en un espacio controlado de pruebas: desde su lanzamiento, el sandbox regulatorio británico ha dado cabida a casi ciento cincuenta proyectos divididos en seis cohortes o rondas de admisión, y actualmente se encuentra ya en su séptima edición. Su cohorte más reciente, por ejemplo, contiene plataformas de dinero electrónico basadas en la tecnología blockchain, aplicaciones móviles para la inversión en activos verdes (green assets), servicios de conversión en tokens y financiación de facturas de pymes, mecanismos de pago multicanal basados en la tecnología near field communication (NFC), seguros que cubren incrementos en la factura de electricidad atribuibles a una variación en las temperaturas, o plataformas digitales para la financiación de tasas universitarias con un mecanismo de amortización basado en un porcentaje de los ingresos futuros.

Hay bastantes aspectos en los que el sandbox regulatorio español se asimila al exitoso modelo británico. En primer lugar, es un instrumento que requerirá de un impulso institucional periódico, por medio de sucesivas convocatorias semestrales para la presentación de proyectos que deberá abrir la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional. En segundo lugar, está abierto a todo tipo de interesados, tanto particulares como empresas, nacionales o internacionales, ya sean o no entidades financieras, e incluyendo asociaciones o centros públicos o privados de investigación. Y, en tercer lugar, incluye una serie de filtros para que solo puedan acceder a él aquellos proyectos que supongan una innovación de base tecnológica aplicable en el sistema financiero, que estén suficientemente avanzados para probarse y que aporten utilidad o valor añadido en determinados ámbitos (cumplimiento normativo, ventajas para los usuarios, eficiencia de los mercados o mecanismos para la mejora de la normativa o la supervisión financiera).

Pero, además, el sandbox regulatorio español cuenta con algunos rasgos distintivos que lo diferencian de otros modelos y lo hacen particularmente idóneo para atraer proyectos fintech, tanto nacionales como internacionales. Se destacan tres de ellos a continuación.

El primero, y sin duda el más importante, es que el sandbox regulatorio español cuenta con un respaldo legal expreso y vocación de permanencia, gracias a una Ley que desarrolla su régimen de funcionamiento de manera completa y promueve la coordinación entre las principales autoridades supervisoras financieras (Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores y Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones). Ningún otro programa de sandbox regulatorio en la Unión Europea cuenta con un desarrollo legal equiparable. La mayoría de los programas de otros países responden a iniciativas de algunas agencias supervisoras financieras, sin un mandato parlamentario ni mecanismos de colaboración estable con otros supervisores para abordar proyectos que afecten a dos o más sectores financieros regulados.

El segundo es que los proyectos admitidos a prueba en el sandbox regulatorio no estarán sujetos, durante el período de prueba, a la legislación específica aplicable a la prestación habitual de servicios financieros. En su lugar, se regirán por la propia Ley para la transformación digital del sistema financiero y por el protocolo de pruebas que suscribirán el promotor del proyecto y las autoridades supervisoras encargadas de su seguimiento. El protocolo contendrá, entre otros, las condiciones y limitaciones al desarrollo de las pruebas (por ejemplo, un número máximo de operaciones o de usuarios del producto testado), las fases y objetivos del proyecto, los necesarios mecanismos de confidencialidad y protección de derechos de propiedad industrial e intelectual, y el régimen de garantías, obligaciones e indemnizaciones al que estará sujeto el promotor. Asimismo, deberá velar para que se garantice en todo momento la protección de los intereses públicos en materia de protección de datos, defensa de los usuarios de servicios financieros y prevención del blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. Una vez finalizadas las pruebas, aquellos promotores que deseen proseguir con la actividad fuera del sandbox regulatorio deberán solicitar la autorización correspondiente.

El legislador español diferencia nítidamente, pues, las pruebas desarrolladas en el sandbox regulatorio (que no requieren licencia) del ejercicio habitual de una actividad financiera regulada (que sí requiere licencia). Esto contrasta con los modelos de algunos otros países para incentivar el desarrollo de innovaciones fintech, que no sientan esta distinción y en ocasiones acuden a soluciones menos flexibles, como licencias restringidas, cartas de no ejecución (no-action letters) o dispensas automáticas de requisitos a determinadas clases de productos o servicios. La dualidad "ley-protocolo" del sandbox regulatorio español proporciona seguridad jurídica a los promotores sobre el alcance de lo que podrán hacer (y lo que no) dentro del sandbox regulatorio, y al mismo tiempo permite a las autoridades supervisoras adaptar las condiciones del protocolo a la envergadura y nivel de riesgos del proyecto, en aplicación del principio de proporcionalidad.

El tercer rango distintivo, por último, es que el sandbox regulatorio español se engarza en un completo plan de aprendizaje institucional sobre el impacto de las nuevas tecnologías en el sector financiero. El sandbox regulatorio debe servir para promover modificaciones legislativas que, sin menoscabo de la estabilidad financiera, faciliten el crecimiento del sector fintech en España y promuevan que la regulación y supervisión financieras sean más ágiles, eficientes y adaptativas a la nueva realidad tecnológica. Buena prueba de ello es la previsión legal de que el Gobierno remita anualmente a las Cortes Generales un informe sobre transformación digital del sistema financiero. Este informe incluirá, entre otros contenidos, recomendaciones de mejora de la regulación a partir de la experiencia acumulada en los ensayos que hayan tenido lugar dentro del sandbox regulatorio, y se nutrirá de las memorias que deberán elaborar los promotores de proyectos admitidos y de las conclusiones alcanzadas por las autoridades supervisoras encargadas de su seguimiento.

En definitiva, la creación del sandbox regulatorio español sienta las bases para un ambicioso proyecto de transformación digital del sistema financiero, basado en la captación de talento e ideas, el impulso de nuevos modelos de negocio y la actualización y mejora de normativa, todo ello, en el ámbito fintech. Los próximos meses serán decisivos para averiguar si el despliegue del mecanismo y los primeros ensayos confirman las buenas expectativas que genera el nuevo texto legal.