Análisis | ¿Un impuesto a las nóminas?

El informe del comité de expertos para la reforma fiscal dedica el capítulo VII a la Seguridad Social. Señala que las bases de cotización tienen unos valores máximos "que las encorsetan fuertemente". Y considera convertir el sistema de cotizaciones en un impuesto sobre las nóminas y encomendar la gestión del nuevo sistema a una Administración unificada con la tributaria y con procedimientos comunes.

El informe parece olvidar que la Seguridad Social mantiene contribuciones topadas porque las prestaciones están también topadas. Las bases máximas, por tanto, se corresponden precisamente con las pensiones máximas y su supresión haría que el sistema tuviera que reconocer pensiones de 600 euros y también de 6.000 euros, lo que es insolidario, insostenible y muy parecido al seguro privado.

Por otra parte, la conversión de las cotizaciones en un impuesto sobre las nóminas no tiene en cuenta que las cotizaciones no participan totalmente de la naturaleza impositiva tributaria aunque tengan muchos rasgos genéricos comunes con los impuestos al ser ingresos públicos obligatorios a favor de un ente público para la realización de un interés público.

Pero el régimen jurídico de la cotización es diferente porque, a diferencia de los tributos, donde las figuras esenciales como el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base imponible, la deuda tributaria, la revisión de los actos, pueden regularse de una sola vez en la Ley General Tributaria o en la Ley General Presupuestaria, las cotizaciones no pueden ser reducidas a tales esquemas hacendísticos generales y es necesario disponer de regulaciones muy amplias y específicas para cada supuesto y para cada régimen.

Esta diferenciación no es solo una opción legislativa, sino la consecuencia de su particular afectación al mantenimiento de un sistema de protección ante situaciones de necesidad ya diseñado por el artículo 41 de la Constitución como uno de los principios rectores de la política social y económica y por tanto, como algo muy distinto de un simple servicio público financiado con impuestos.

Los ingresos de la Seguridad Social son, por eso, un patrimonio único y separado del común del Estado. Tanto es así que incluso los presupuestos de la Seguridad Social se envían al Parlamento separadamente, y constan como pieza separada de los Presupuestos Generales del Estado. Es cierto que por vía fiscal se financia la asistencia sanitaria, las pensiones no contributivas de invalidez y vejez, las prestaciones por hijo a cargo y los complementos por mínimos de las pensiones contributivas.

Pero las prestaciones contributivas se financian mayoritariamente por cotizaciones que no pueden ser transfiguradas en un impuesto sobre las nóminas, ni encomendar su gestión a la Administración tributaria porque la Administración de la Seguridad Social es hoy, desde luego, una de las administraciones más próximas a los ciudadanos, participada por empresas y sindicatos y cuyo carácter específico demanda una estructura particularmente ágil y flexible poco compatible con los ritos burocráticos del Derecho Administrativo común.