¿Cuotas o IVA?
La idea de sustituir cotizaciones de la Seguridad Social por elevaciones en el tipo impositivo del IVA ha venido recurrentemente apareciendo durante los últimos años en el panorama político español como fórmula de efectos semejantes a la de una devaluación competitiva, ante la imposibilidad de manipular el tipo de cambio de una moneda propia, y la dificultad de trabajar con la no revalorización, más aplicable en escenarios de una mayor inflación.
Como ya la ocurrencia ha trascendido a la categoría de propuesta, en unas confusas declaraciones en la que atisbamos lo fundamental -la subida del tipo del IVA-, pero no lo condicional -si para disminuir el déficit o bajar cotizaciones- conviene situar de forma ordenada algunos elementos básicos de la discusión. A saber:
1. Nuestro sistema de Seguridad Social ya sustituyó todas las cuotas de asistencia sanitaria y de servicios sociales por tributos, fundamentalmente por IVA, en las décadas de los ochenta y los noventa del siglo pasado. Los grandes sistemas de reparto en Europa todavía no han culminado este proceso, que llamamos de separación de fuentes entre las prestaciones contributivas y las universales o sometidas a prueba de recursos. Hacer depender prestaciones de naturaleza contributiva de impuestos es algo complejo, que desnaturaliza la relación aportación-prestación, y que acaba sustituyendo un sistema de seguro por algo distinto. Tal vez por esta razón no haya muchos precedentes exitosos de esta solución, y por este camino, en vez de imitar buenas prácticas contrastadas, experimentamos, y no con gaseosa.
2. Ya hicimos algo parecido en el año 1995, sustituyendo un punto de cotización por un punto de IVA (ahora necesitaríamos bastante más) y no tuvo impacto diferencial en el empleo. Por cierto, que luego en el año 1997 el Gobierno Aznar redujo a la mínima expresión la transferencia de recursos del Estado a las pensiones, con lo que el sistema en tan sólo dos años perdió recursos.
3. Aunque se salvara la cesión del 50 por ciento del rendimiento del impuesto en favor de las comunidades autónomas de régimen común, la estructura de la recaudación del IVA en España, que concentra la recaudación en el tipo reducido y superreducido, hace temer que el mayor volumen de lo recaudado pueda afectar a las familias con menor poder adquisitivo.
4. El IVA es un impuesto que en los regímenes forales (los territorios históricos del País Vasco y la Comunidad de Navarra) está gestionado no por el Estado, sino por las Administraciones Territoriales. Mira tú por dónde, los más patrióticos defensores de la unidad de caja del sistema de Seguridad Social y de su configuración homogénea en todo el territorio nacional la van a hacer trizas por el lado de los ingresos, ya que, después de permitir la gestión de ingresos del sistema por las Administraciones forales ¿qué argumento de mínima solvencia existiría para no aceptar que recauden cotizaciones?
5. Si las elevaciones del IVA se trasladan al IPC como en anteriores ocasiones, entre el 30 por ciento y el 40 por ciento de lo que recaudemos deberemos abonarlo en forma de revalorización de pensiones, a no ser que la propuesta lleve implícita el que la elevación de precios resultado de la modificación de la cesta tributaria no se trasladará a pensiones (ni evidentemente, a salarios/bases de cotización), lo que significa buscar una forma elegante de reducir las pensiones, presentes y futuras.
6. La propuesta puede ser neutral para el conjunto de recursos de la hacienda pública, pero no lo es para los diferentes sectores de actividad económica. Las empresas exportadoras, las administraciones públicas y los sectores que abonan menores tipos de IVA (alimentario, financiero) saldrían "ganando" con la propuesta, mientras que otros (el turismo, la hostelería, el comercio, la construcción, la producción de bienes de consumo nacional...) saldrían "perdiendo". El consumo interno reaccionaría positivamente sólo en la medida en la que la disminución de cotizaciones se trasladara íntegramente al empleo y compensara la elevación del impuesto, una apuesta arriesgada.
7. Y, aunque figura al final de esta recensión, lo fundamental. ¿Cómo se comportan el IVA y las cotizaciones a lo largo del ciclo económico? Comparemos dos cuadros, que van desde 2005 a 2007 y desde 2008 a 2010, y señalemos al final la evolución de ambos periodos, tomando como punto de referencia en ambos casos 2005.
Los cuadros vienen a indicar algunas cuestiones. Primero, en todas las fases del ciclo las cotizaciones sociales se han comportado mejor que el IVA, por lo que cambiar cuotas por rendimientos del impuesto generaría un problema al sistema de Seguridad Social. Y esto, sin tener en cuenta que entre 2005 y 2010 de hecho las cotizaciones por accidente de trabajo y enfermedad profesional han disminuido más de medio punto, mientras que el IVA en 2010 se elevó sustancialmente desde julio. Si esta elevación de tipos de no se hubiera producido, la recaudación hubiera caído un 6,5 por ciento dicho año, y la evolución entre 2010 y 2005 hubiera supuesto una caída del 37,2 por ciento.
Para que nos entendamos, si hubiéramos reducido cuotas por 10.000 millones en 2005, compensándolas con IVA, y sin modificar los tipos impositivos, esto hubiera supuesto a la Seguridad Social una merma de ingresos de unos 6.000 millones en 2010. Es decir, la sustitución de cuotas por IVA nos lleva a una drástica reducción de gastos en Seguridad-Social, o bien a sucesivas elevaciones de tipos impositivos, o bien a un grave desequilibrio para las cuentas del sistema de protección social.
8. Como esto es un abierto dislate, y otorgando el beneficio de la duda a los promotores de la operación, podemos pensar que con la elevación del IVA vamos a financiar las aportaciones del Estado al desempleo, compensando esta aportación, en el momento en que se alcance el equilibrio, con menores cotizaciones a esta función. O que se afecte una parte de la elevación del IVA para financiar la asistencia sanitaria a los accidentados y enfermos profesionales, única parte de la atención a la salud que se sigue financiando con cuotas. En ambos casos, esto sería una re-presentación de una subida de impuestos, cuya implementación debería discutirse con empresarios y sindicatos para garantizar que las ventajas superen los efectos perversos.
En conclusión, la sustitución de cotizaciones por IVA, planteada en términos esquemáticos, es una operación ruinosa para la Seguridad Social, afecta seriamente a la unidad de caja tal y como la entendemos, y necesitaría para ser sostenible reducciones de prestaciones o nuevos incrementos de tipos en el futuro inmediato. Y esto debería advertirlo alguien en el Ministerio de Trabajo, que con el cambio de nombre parece haber desaparecido del mapa.
Octavio Granado, exsecretario de Estado de la Seguridad Social.