Hace cinco años, los líderes de China decidieron que la gobernanza moderna del Estado era una de las principales prioridades de la reforma. El objetivo de dicha reforma es mejorar la capacidad del Estado para adaptarse al tamaño y a la creciente complejidad de la economía china y, de este modo, mitigar el riesgo. Lograr este objetivo no será fácil. Para entender por qué y qué se necesita para tener éxito, considere cómo ha funcionado la gobernanza china en las últimas décadas. En general, gobernar el país implica una combinación de centralización política y descentralización económica. En particular, el espectacular crecimiento de los ingresos de China ha sido posible gracias a un delicado equilibrio entre la concentración del poder político en manos de la dirección central y la delegación de la gestión económica a las autoridades locales. Este equilibrio a menudo ha resultado difícil de mantener. Por ejemplo, cuando China aún tenía una economía totalmente planificada, Mao Zedong tuvo que delegar durante algún tiempo la gestión de las empresas estatales en las autoridades locales para impulsar la producción, ya que los gobiernos locales estaban en mejores condiciones de lo que lo estaba el Ministerio de Industria de Pekín para gestionar a los proveedores locales. Pero, en pocos años, este sistema se había desorganizado tanto debido al caos económico que provocó la descentralización, que el gobierno central reafirmó su control. Sin embargo, en 1978, Deng Xiaoping no sólo delegó autoridad a los gobiernos locales, sino que también aumentó sus ingresos a través de un sistema de contratación fiscal, en un esfuerzo por maximizar su contribución al crecimiento general del PIB. Una vez más, el plan funcionó durante un tiempo, hasta que los líderes de China se enfrentaron a la desventaja de la descentralización fiscal: la disminución de la participación del gobierno central en los ingresos bajo este sistema limitó su capacidad para afirmar su autoridad y gestionar la estabilidad macroeconómica. Como resultado, en 1994, el gobierno central tuvo que revisar la relación fiscal intergubernamental. Pasó de los contratos fiscales a un sistema en el que el gobierno central adquirió la mayoría de los ingresos fiscales y la participación de los gobiernos locales en los ingresos se redujo sustancialmente. Pero si bien este cambio fortaleció la mano del gobierno central, socavó la capacidad de los gobiernos locales para sostener su gasto, que todavía ascendía a alrededor del 80 por ciento del gasto público total. En otras palabras, la revisión de la relación fiscal intergubernamental no calibraba la responsabilidad del gasto entre el gobierno central y los gobiernos locales. Hasta la fecha, los gobiernos locales tienen que recaudar fondos extrapresupuestarios para financiar el creciente déficit entre ingresos y gastos. Es comprensible que los líderes locales chinos no hayan negociado una reducción de su participación en la responsabilidad total del gasto, sobre todo porque el gobierno central ha nombrado a líderes provinciales sobre los que mantiene un control sustancial. Mientras tanto, desde 1994, el gobierno central ha implementado un sistema basado en el desempeño para evaluar y promover a los líderes locales, alimentando así la competencia entre las autoridades locales. Este punto es la clave para una mejor comprensión de la gobernanza china actual, que el economista Chenggang Xu describe acertadamente como un "sistema autoritario descentralizado regionalmente". No es fácil evaluar este sistema, porque la competencia entre las autoridades locales siempre ha tenido buenos y malos resultados. Si bien esta competencia horizontal ha ayudado a China a alcanzar sus objetivos de crecimiento, los líderes centrales deben apoyar los poderes discrecionales de los líderes locales, la autoridad para recaudar fondos y la capacidad para atraer inversiones. En la mayoría de los casos, sin embargo, los funcionarios locales abusarían de tales poderes y harían más de lo necesario. Por ejemplo, las autoridades locales han tenido durante mucho tiempo un incentivo perverso para mejorar su propia posición asignando recursos a proyectos de construcción de imágenes que no responden a ninguna necesidad o propósito económico genuino. Esto podría impulsar el crecimiento a corto plazo, pero las inversiones improductivas también pueden amenazar la estabilidad macroeconómica a largo plazo. Otra dificultad para evaluar la gobernanza china surge de la complicada relación entre la política y los negocios en diferentes regiones. La descentralización recompensa a los funcionarios locales competentes y dedicados a apoyar el crecimiento económico. Pero también crea oportunidades para que estos funcionarios forjen lazos subrepticios con los dueños de negocios, y esto socava el crecimiento a largo plazo. Debido a la fuerte competencia para destacar en términos de crecimiento, especialmente a nivel provincial, muchos funcionarios de nivel inferior utilizan más su autoridad para promover sus intereses personales. Al mismo tiempo, los empresarios buscan relaciones ilícitas con los funcionarios locales para obtener protección, privilegios (como contratos), préstamos, hacer caso omiso de las normas de seguridad y exenciones reglamentarias; actividades que generan riesgos financieros y socavan la competencia al levantar barreras de entrada para las empresas más eficientes. La delegación del poder discrecional al fondo del sistema podría, por lo tanto, crear un dilema para el liderazgo central: ejercer más control perjudicaría el crecimiento, pero también lo haría la corrupción desenfrenada que resulta de no ejercerlo. Sin embargo, la solución no es tan simple como tomar medidas contra el injerto. Desde que el Presidente Xi Jinping lanzó su campaña anticorrupción en 2012, el desempeño económico general de China no ha mejorado, en parte debido a la creciente renuencia de los funcionarios locales a tomar medidas audaces para impulsar el crecimiento. El quid del problema puede residir en el sistema chino de responsabilidad ascendente en el gobierno de sus funcionarios. Si bien la gobernanza china tiene indudablemente sus ventajas -en particular, permite al gobierno central mitigar los riesgos, entre ellos evitar que la deuda y la debilidad financiera desencadenen crisis- puede obstaculizar el tipo de experimentación política necesaria para mantener el progreso económico. Dado el sistema de rendición de cuentas al alza, si no se hace hincapié en el crecimiento del PIB al evaluar el desempeño de los funcionarios locales, se reduciría el incentivo de estos funcionarios para abusar de los poderes descentralizados y realizar inversiones improductivas. Pero si los líderes chinos no abandonan el sistema de rendición de cuentas ascendente, ¿cómo medirían y evaluarían el desempeño relativo de los funcionarios locales? Tal vez sea necesario dar un paso hacia la introducción de la rendición de cuentas a la baja en el sistema de gobernanza. Los líderes de China tienen razón en el sentido de que la gobernanza del país debe modernizarse. Sin embargo, para tener éxito, es posible que tengan que revisar su enfoque de la gestión de los gobiernos locales e introducir una mayor rendición de cuentas a la baja en la evaluación de su desempeño. Sin duda, este cambio conlleva riesgos, pero en última instancia vale la pena asumirlos en el curso de la adaptación de la gobernanza para un desarrollo económico continuado.