La Agencia Estatal de Administración Tributaria (Aeat) se encuentra en un momento de encrucijada. Los sistemas tributarios están cambiando, la manera de relacionarse los ciudadanos con la Administración también, y los riesgos fiscales han evolucionado. Y existen problemas enquistados como la brecha de incumplimiento, en parte relacionada con la economía sumergida y la atomización del censo de empresarios y profesionales.
En términos comparativos, la Aeat tiene un tamaño muy reducido ya que el número de ciudadanos por empleado es de 1.958, lo que la sitúa en el séptimo lugar de la Ocde y en un primer puesto entre los países de la Unión Europea. En 2012, según la Memoria de la Aeat de 2013, el resultado directo de las actuaciones de control tributario fue de 11.517 millones de euros y el coste presupuestario total que supuso la Agencia en dicho ejercicio fue de 1.291,4 millones, por lo que la tasa de retorno que obtiene el Estado de su inversión en la Administración Tributaria es del 892 por ciento. Otro cálculo en la misma línea indica que la Agencia tenía 26.962 empleados en 2012, lo que quiere decir que la rentabilidad media por empleado fue de 427.157 euros.
La preocupación por la eficiencia es cada vez mayor, la crisis económica no es ajena a ello. El reto es complejo: reducir las brechas de incumplimiento fiscal sin incrementar los costes administrativos derivados de la recaudación de los tributos y los costes de cumplimiento soportados por los contribuyentes. Así, lo explica el inspector de Hacienda y exdirector general de Tributos Jesús Gascón en su informe La gestión de los impuestos en busca de una Administración Tributaria eficiente, publicado en Papeles de Economía de Funcas.
Explica Gascón que existen amplios márgenes de mejora en las líneas de actuación clásicas de la Agencia Tributaria, como el riesgo fiscal derivado de que las devoluciones tributarias supongan en España un 22,9 por ciento de los ingresos brutos (un 36,5 las del IVA); el crecimiento exponencial de la deuda pendiente que se sitúa, según la Ocde, en el 11,7 por ciento de los ingresos totales en nuestro país, cuando en 2005 era del 4,6 -tan sólo Eslovaquia y Polonia han sufrido un incremento tan considerable-. Su eficiencia -coste sobre la recaudación tributaria- es muy alta. No obstante, el problema de la economía sumergida y el fraude fiscal constituyen un reto.
Lo primero debería solucionarse, en el contexto de los planes de reforma de la Administración, con un centro informático del Estado suficientemente desarrollado como para cubrir las necesidades de la Administración general, liberando a la Agencia de tareas que no tienen que ver con los impuestos. Lo segundo con la progresiva sustitución de los puntos de atención presencial a los ciudadanos por el uso generalizado de medios telemáticos. El elevado número de autoliquidaciones a gestionar y, en especial, el enorme número de devoluciones que genera el sistema tributario español aconsejan un sistema de control extensivo potente que garantice un mínimo control, con apoyo informático, de todas las autoliquidaciones y de las devoluciones solicitadas.
Centrarse en la gestión sobre las nuevas empresas
Explica Gascón que el modelo Agencia está muy consolidado y la evolución de las Administraciones Tributarias españolas ha de ser hacia su integración en red: estrategias e información compartidas. Aboga el análisis por una estrategia general para favorecer el cumplimiento de las empresas que inician su actividad -el 17,7 por ciento de ellas tienen menos de dos años de vida-. El enfoque sería preventivo.
Así, el estudio de un posible nuevo modelo organizativo y del adecuado dimensionamiento de la plantilla debería enmarcarse en la nueva planificación estratégica de la organización y sus prioridades: la integración en red con otras Administraciones Tributarias, la estrategia a seguir frente a las nuevas empresas, el incremento del número de actuaciones en los segmentos de contribuyentes con baja percepción de riesgo, la lucha contra las formas más complejas y reprobables de fraude y el reforzamiento de las actuaciones preventivas.
Un sistema tributario más sencillo, estable y claro es una de las necesidades más urgentes -argumenta el informe-. Unos impuestos más simples, neutrales, eficientes y transparentes ayudarían a reforzar la seguridad jurídica, a reducir la litigiosidad y a disminuir los costes administrativos y de cumplimiento. Además, apuesta por la mejora del régimen de recargos, por reforzar las relaciones con los intermediarios fiscales, el complemento de las consultas vinculantes con resoluciones interpretativas y el establecimiento de 'rulings' -consultas previas vinculantes- contribuiría a la nueva estrategia.
Por otra parte, destaca que el modelo se encuentra en permanente evolución y ante los nuevos retos se buscan soluciones organizativas, como por ejemplo con la creación de la Oficina Nacional de Investigación del Fraude y la Oficina Nacional de Fiscalidad Internacional.
A pesar de su capacidad de adaptación, el principal problema del modelo organizativo español es la dificultad para conciliar las actuaciones de los distintos órganos funcionales en una estrategia conjunta, ya que Gestión trabaja con declaraciones, Inspección con contribuyentes y Recaudación con deudas.
El documento Tax reform in EU Member States 2013 estima el tamaño de la economía sumergida en la UE en el 14,3 por ciento del PIB. España figura con un 18,6 por ciento en el puesto 14 de 28 Estados miembros. Es llamativa la tendencia descendente desde 2010 que apunta este estudio, puesto que la estimación para dicho año fue del 15,4 por ciento para la UE y del 19,4 para España. Es muy llamativo que en el estudio España figure con un porcentaje de estimación de la economía sumergida del 18,6 por ciento, frente al 9,9 por ciento de Francia y al 9,7 por ciento de Reino Unido.
Tratamiento diferenciado del fraude
Dentro del concepto genérico de fraude, en la práctica caben todo tipo de incumplimientos: pequeños errores, ocultaciones de ingresos y cuotas, gastos e incentivos inflados, utilización de facturas falsas, fraudes organizados, montajes artificiales, estructuras fiduciarias, personas interpuestas, paraísos fiscales, planificación fiscal agresiva, discrepancias con los criterios interpretativos aplicados por la Administración. Por ello, considera que cada modalidad de fraude exige un tratamiento diferente.
En los casos de mayor riesgo de fraude se realizan actuaciones inspectoras: 24.772 en 2012. Sin embargo, explica el estudio que el problema se produce cuando la información respecto de determinados colectivos no permite realizar actuaciones masivas y el riesgo del fraude presunto detectado, de acuerdo con la escasa información disponible, no es lo suficientemente alto como para aconsejar el inicio de una inspección, debido al carácter selectivo de éstas y su orientación a las modalidades de fraude más graves.
El necesario carácter selectivo de las actuaciones de control intensivo casa mal con una estructura empresarial como la española, basada en millones de autónomos y microempresas, que no es controlable por una Administración tributaria que basa sus actuaciones masivas en la información cruzada, no demasiado útil ante este perfil de contribuyentes, y que cuenta con un número de efectivos limitado para comprobaciones inspectoras e investigación. En 2012 (según datos del Instituto Nacional de Estadística -INE-) el número de empresas era de 3,15 millones -ocho de cada diez empresas activas contaban con dos o menos asalariados-.
A pesar del número de empresas que han cerrado por la crisis, la media anual de su creación es de 330.662 en los últimos cinco años, por lo que existen cifras muy estables. Si nos fijamos en las empresas con menos de dos años de existencia, su porcentaje alcanza el 17,7 por ciento del total y en algunos sectores como la hostelería el porcentaje llega al 25,3 por ciento.
Actuando todos los años sistemáticamente sobre las nuevas empresas se podría llegar en poco tiempo a un porcentaje muy elevado del censo. El 50,6 por ciento de las empresas tiene menos de ocho años de vida y el porcentaje se eleva al 65,6 por ciento si tomamos como referencia las que tienen menos de 12 años de vida. No es una característica propia de un sector concreto, pues en absolutamente todos los sectores -industria, construcción, comercio, transporte y almacenamiento, hostelería, resto de servicios- más del 50 por ciento de las empresas tienen menos de 12 años. Un 50 por ciento de las nuevas empresas son de sectores muy determinados: actividad inmobiliaria, comercio al por menor, comidas y bebidas, transporte terrestre. El 64 por ciento de estas empresas son personas físicas y el 97,5 cuenta con menos de seis trabajadores.
Un cauce para dar seguridad jurídica
También debería establecerse un sistema de rulings que vaya más allá de los acuerdos previos previstos en la normativa actual en materia de valoraciones o de tributación de intangibles. Este punto se considera decisivo en el informe de cara al futuro inmediato. El debate internacional está centrado en los problemas que se derivan de la globalización y de las planificaciones fiscales agresivas que aprovechan este fenómeno para situar las bases imponibles, no donde las empresas producen o venden, sino en las jurisdicciones más convenientes a sus intereses para no pagar impuestos.
Con los rulings no se trataría de negociar condiciones de tributación especiales con las empresas, sino de analizar en qué medida sus operaciones y proyectos, sustentados en información económica y contable verificable por la Administración, encajan en la interpretación de la norma que hace la Administración.
Lo que necesitamos es un cauce para analizar conjuntamente las dudas inevitables que surgen en el diseño de algunas operaciones, y que no son estrictamente jurídicas, como la existencia de motivo económico válido, la correlación entre ingresos y gastos, la proporcionalidad entre determinadas partidas u obligaciones, para llegar a acuerdos formales que eviten conflictos futuros y litigios interminables que terminarán sembrando la duda sobre España como seguro para los inversores. El procedimiento de consultas vinculantes actual es insuficiente para este fin, porque el análisis no debe ser tan solo normativo sino que implica estudiar la operación desde el punto de vista económico y monitorizarla en el futuro.
"Los rulings son prueba de madurez de una organización. Una Administración Tributaria insegura de sí misma siempre preferirá no pronunciarse hasta que no le quede otro remedio, en fase de comprobación, rehuyendo pronunciarse antes de que le pueda comprometer en el futuro", concluye el informe.
71.000 millones sin ingresar por fraude fiscal